II OSK 381/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/11 w sprawie ze skargi J. K., A. K., J. C., K. R. i M. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. K., A. K., J. C., K. R. i M. A. solidarnie na rzecz K. Z. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 381 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie "ze skargi J. K., A. K., J. C., H. B., K. R. i M. A." uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Burmistrza Gminy Warszawa- Wawer z dnia [...] lutego 2002 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w L. oraz [...] S.A. Rejon Energetyczny Praga Południe w Warszawie pozwolenia na budowę sieci energetycznej WN, SN i NN, energetycznej instalacji oświetlenia terenu i stacji transformatorowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Powyższą decyzję w dniu [...] lutego 2002 r. odebrała w celu przekazania stronom postępowania J. K., posiadająca upoważnienie [...] Sp. z o.o. w Lublinie i Zarządu Stowarzyszenia "[...]" w W. Współwłaściciel działki nr [...] K. Z. pismem z dnia 15 lipca 2007 r. poinformował organ o tym, iż nie doręczono mu decyzji i w dniu 9 września 2002 r. odebrał ją w organie. W dniu 16 września 2002 r. K. Z. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 395/03) wobec nie wyjaśnienia, zdaniem Sądu, czy odwołanie wniesiono w terminie. Następnie Wojewoda Mazowiecki przekazał złożone odwołanie Prezydentowi m.st. Warszawy według właściwości, traktując je jako wniosek o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ ten odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Oba powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 409/06) z uwagi na błędne, w ocenie Sądu, zastosowanie trybu wznowieniowego. Sąd nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić, czy odwołanie złożono w terminie. Zgodnie z powyższym wskazaniem, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że odwołujący się odebrał decyzję osobiście w dniu 9 września 2002 r. Natomiast w dniu 20 lutego 2002 r. odpisy decyzji organu I instancji odebrała J. K., na podstawie upoważnień Spółki [...] oraz Zarządu Stowarzyszenia "[...]", zrzeszającego część współwłaścicieli działki nr [...]. W aktach znajduje się lista 117 osób, które odebrały decyzję, spośród 143 współwłaścicieli nieruchomości, jednak na liście tej nie było K. Z. Z powyższej listy wynika, że odpisy decyzji doręczane były od stycznia do października 2002 r. Organ wskazał, że osoba zamieszczona pod pozycją 53 odebrała decyzję w dniu 10 października 2002 r., a wobec tego najpóźniejszy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 24 października 2002 r. Z uwagi na to, że K. Z. wniósł odwołanie w dniu 16 września 2002 r., to zdaniem Wojewody zachował termin do jego wniesienia. Zdaniem Wojewody organ I instancji uchybił art. 39, art. 40, art. 42 § 1 i art. 46 § 1 k.p.a., gdyż w aktach nie ma informacji o doręczeniu decyzji pozostałym 26 osobom, nie wymienionym na liście. Wyjaśnienia wymagało też, czy działająca w imieniu Stowarzyszenia "[...]" J. K. otrzymała wszystkie odpisy decyzji przeznaczone dla współwłaścicieli nieruchomości, czy wyłącznie dla członków Stowarzyszenia, czy 117 osób z listy są to wszyscy członkowie Stowarzyszenia, a jeżeli nie, to w jaki sposób i kiedy doręczono decyzję pozostałym osobom. W aktach brak jest też statutu Stowarzyszenia oraz dokumentu na podstawie, którego organ mógłby ocenić, czy osoby udzielające upoważnienia do odbioru i przekazania decyzji były właściwie umocowane. W ocenie organu konieczne jest również ustalenie, czy i w jaki sposób oraz z jaką datą doręczono decyzję osobom pozostającym poza Stowarzyszeniem. Organ podkreślił, że nie było podstaw do wypowiadania się przez władze Stowarzyszenia, co do praw i obowiązków osób w nim niezrzeszonych, gdyż organizacja ta może działać wyłącznie w imieniu własnym. Zabrakło, zatem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, w ocenie Wojewody organ I instancji naruszył art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wydając pozwolenie na budowę inwestorowi, nieposiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie występuje dwóch inwestorów i każdy z nich winien dysponować tym prawem. Przedmiotem inwestycji była m.in. stacja trafo, a na wzniesienie takiej na nieruchomości stanowiącej współwłasność jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Odpis z księgi wieczystej potwierdza, że działka jest współwłasnością 143 współwłaścicieli oraz [...] Sp. z o.o. Zgody temu inwestorowi (brak takiej zgody dla [...] S.A.) udzieliła tylko część współwłaścicieli zrzeszonych w Stowarzyszeniu "[...]". Organ odwoławczy wskazał też, iż naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 b i 32 ust. 4 pkt 1 oraz 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia dla [...] S.A., pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jedyna decyzja o warunkach została wydana dla [...] Sp. z o. o.), a brak załączenia przez [...] S.A. projektu budowlanego narusza art. 33 ust. 2 pkt 1 i 35 ust.1 ww. ustawy. Wątpliwości organu budziło też wydanie jednej decyzji w sprawach wszczętych odrębnymi wnioskami dotyczącymi tożsamej inwestycji i udzielenie dwóm inwestorom pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyli: J. K., K. R., M. A., A. K. i J. C., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 129 § 2 w związku z art. 16 k.p.a. W ocenie skarżących organ II instancji naruszył równowagę między indywidualnymi uprawnieniami K. Z. - współwłaściciela działki, a interesem społecznym i ważnym interesem obywateli. Błędnie zdaniem skarżących uznano, że zaskarżenia decyzji dokonano w terminie, gdyż powinno być ono rozpatrywane w trybie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Sąd, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu II instancji było przede wszystkim prawidłowe ustalenie, czy odwołanie K. Z. zostało wniesione w terminie, stosownie do ocen prawnych przedstawionych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 395/03) oraz z dnia 14 czerwca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 409/06). Wprawdzie organ odwoławczy dokonał takiej oceny, jednak była ona zdaniem Sądu nieprawidłowa. Cytując treść art. 33 k.p.a., Sąd podkreślił, że przepis ten rozstrzyga jednoznacznie kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone przez część współwłaścicieli działki inwestycyjnej nr ew. [...] Stowarzyszeniu "[...]". Bez znaczenia pozostawały, zatem podnoszone przez organ odwoławczy kwestie związane z brakami ww. pełnomocnictwa, tak w zakresie braku statutu Stowarzyszenia, jak i odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzającego umocowanie członków zarządu do udzielenia dalszych upoważnień, skoro Stowarzyszenie w ogóle nie mogło pełnić funkcji pełnomocnika procesowego. Odwołując się do treści art. 42 § 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżąca J. K., będąca stroną przedmiotowego postępowania, jako współwłaścicielka działki nr ew. [...] w dniu 20 lutego 2002 r. odebrała osobiście w siedzibie organu decyzję o pozwoleniu na budowę. W świetle, zatem wyżej przedstawionej argumentacji oraz treści art. 129 § 2 k.p.a. z tym dniem rozpoczął swój bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Natomiast odwołanie K. Z. zostało wniesione dopiero w dniu 16 września 2002 r. W konsekwencji nie można było zdaniem Sądu przyjąć, tak jak uczynił to organ II instancji, że termin ten pozostawał otwarty dla tych stron postępowania, którym decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona. Wobec naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, skarga w ocenie Sądu I instancji zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił skarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 1. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych prawomocnych rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt. 7/IV SA 395/03 w zakresie zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, które zapadły w przedmiotowej sprawie i na podstawie, których i z uwzględnieniem, których toczyło się dalej postępowanie administracyjne w sprawie. W ocenie skarżącego zmienność poglądów prawnych Sądu tego samego stopnia, w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania i w konsekwencji nie uwzględnienia wcześniejszych rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanych wyżej; 2. art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 112 i art. 33 § 1 i 2, art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez inne niż w przywołanym wyroku Sądu Wojewódzkiego, ustalenie, iż dla skarżącego będącego współwłaścicielem działki o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie i stroną aktywnie uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, termin do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy Wawer rozpoczął bieg nie od dnia otrzymania przez niego decyzji, tj. dnia 9 września 2002 r., lecz od dnia 20 lutego 2002 r., tj. od dnia kiedy decyzję otrzymała pierwsza ze stron postępowania, której skarżący nie udzielił żadnego pełnomocnictwa, w tym pełnomocnictwa do odbioru decyzji w Urzędzie Gminy Wawer w szczególności. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wniesionej kasacji strona ją wnosząca wskazała na dwa, zapadłe w sprawie prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podkreślając, że sprawa wniesienia odwołania przez skarżącego w terminie, tj. zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. została przesądzona w wyroku z dnia 27 października 2004 r. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd ponownie ją rozpatrywał i to odmiennie niż w ww. wyroku, przy czym materiał dowodowy sprawy nie uległ zmianie. Także przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności związane z pełnomocnictwem udzielonym J. K. nie dotyczą K. Z. Skarżący nie był członkiem Stowarzyszenia "[...]" ani nie udzielał nikomu pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Również J. K., Stowarzyszenie "[...]" oraz Spółka [...] ani inny podmiot nie posiadał upoważnienia od K. Z. w tym do odbioru w jego imieniu pism administracyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła J. K., J. C., A. K., M. A. i K. R., wnosząc o jej odrzucenie w przypadku zajścia ku temu przesłanek ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na brak usprawiedliwionych podstaw kasacji oraz uznano, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Wprawdzie zasadnie Sąd pierwszej instancji, nawiązując do zapadłych uprzednio w sprawie prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 14 czerwca 2006 r., uznał, że obowiązkiem organu II instancji było prawidłowe ustalenie, czy odwołanie K. Z. zostało wniesione w terminie, sam jednak wskazań zawartych w tych wyrokach nie uwzględnił. Nie są ani zrozumiałe, ani też niczym uzasadnione przyczyny, dla których Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że dniem, w którym rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania był dzień odebrania decyzji organu I instancji przez J. K. Zauważyć trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości ani organów, ani strony skarżącej kasacyjnej, ani też stron wnoszących skargę do Sadu I instancji, że J. K. nie była umocowana do występowania w imienia K. Z. Sam skarżący kasacyjnie wyraźnie zaprzeczył temu, że udzielał takiego pełnomocnictwa, a na taki dokument nie powoływał się ani organ, ani J. K., stąd też wniosek w tym zakresie zawarty w skarżonym wyroku jest nieuzasadniony. Stwierdzić trzeba, iż ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca zachowania terminu przez K. Z. do wniesionego odwołania, co słusznie eksponuje się w rozpoznawanej kasacji, nie uwzględnia wskazań zawartych w zapadłych uprzednio w sprawie prawomocnych wyrokach, które z racji swojej prawomocności były wiążące dla Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną (art. 170 p.p.s.a.). Zarówno, bowiem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2004 r., jak i w wyroku tego Sądu z dnia 14 czerwca 2006 r., wskazując na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podkreślano, że organ odwoławczy powinien ustalić, czy K. Z. wniósł odwołanie w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jak stwierdzono w pierwszym z powyższych wyroków "strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji nie jest pozbawiona możliwości wniesienia odwołania, z tym że termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu". W nawiązaniu do twierdzeń zawartych w tym orzeczeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. stwierdził wprost, że "Dopiero analiza całego stanu faktycznego sprawy i ustalenie czy w dacie składania przez skarżącego odwołania decyzja była ostateczna czy też nie, czy mimo braku udziału skarżącego w postępowaniu otwarty był jeszcze dla innych stron (biorących w nim udział) termin do wniesienia odwołania- możliwe było wydanie rozstrzygnięcia zależnego od poczynionych ustaleń". Wykonując zalecenia zawarte w tych wyrokach, organ odwoławczy, ustalił najpóźniejszy termin do złożenia odwołania i stwierdził, że wniesiony przez K. Z. środek zaskarżenia został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Kontrola Sądu pierwszej instancji powinna, zatem sprowadzać się w tym zakresie do sprawdzenia, czy konkluzja ta znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przyjęcie natomiast innego sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania przez Sąd pierwszej instancji to jest od dnia, kiedy pierwsza ze stron otrzymała decyzję organu I instancji, w sposób nieuprawniony naruszała wskazania zawarte w powyższych prawomocnych wyrokach. Z tych też przyczyn, za usprawiedliwione należało uznać oba postawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a., art. 33 § 1 i 2 k.p.a., art. 130 § 1 i 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonana oceny zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, jak i wiążącą go ocenę zawartą w prawomocnych wyrokach z dnia 27 kwietnia 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 395/03) i z dnia 14 czerwca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 409/06). Ponadto Sąd pierwszej instancji winien zwrócić uwagę na wymienione w skarżonym wyroku osoby, które jego zdaniem wniosły skargę, bowiem w aktach sprawy brak jest skargi wniesionej przez H. B.. Podkreślić też trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny swe rozważania ograniczył wyłącznie do kwestii, będących przedmiotem wniesionej kasacji. Nie był, bowiem umocowany do oceny zagadnień objętych kontrolowaną decyzją w pozostałym zakresie. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.