II OSK 99/12

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 894/11 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] w przedmiocie przedłużenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 894/11 w ten sposób, że w miejsce numeru decyzji "[...]" wpisuje numer "[...]". Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie [...] marca 2011 r. w przedmiocie przedłużenia obowiązywania decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przedłużył na okres od dnia 9 stycznia 2011 r. do dnia 8 stycznia 2012 r. decyzję własną z dnia [...] stycznia 2006 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. -dalej jako "ustawa"). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżąca została zobowiązana do uiszczania w terminie do 28 dnia każdego następującego po sobie miesiąca opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych do punktu zlewnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżącą została również zobowiązana do udostępniania (w czwarty piątek każdego następującego po sobie miesiąca) zbiornika bezodpływowego przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych działającemu pod firmą: Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Spółka z o.o. w Krakowie. Decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. ulegała przedłużeniu kolejnymi decyzjami na kolejne okresy umowy, w tym ostatnio decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedstawiła, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji, organ orzekł o przedłużeniu obowiązywania decyzji. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości i korzysta z lokalu mieszkalnego, który nie został podłączony do kanalizacji sanitarnej. Korzysta także ze zbiornika bezodpływowego, przy czym nie zawarła stosownej umowy na jego opróżnianie z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na tego rodzaju działalność. Do kanalizacji sanitarnej podłączony został wyłącznie lokal użytkowany przez T.S. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie wykazała, że jej lokal mieszkalny został podłączony do kanalizacji sanitarnej ani też, że zawarła umowę o opróżnianie zbiornika bezodpływowego. Fakt korzystania ze zbiornika bezodpływowego (szamba) przez skarżącą w 2010 roku potwierdzają faktury wystawiane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w Krakowie za opróżnianie na zlecenie Gminy Niepołomice spornego zbiornika, co następuje w wyniku wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] grudnia 2009 r. przedłużającej na okres od 9 stycznia 2010 r. do 8 stycznia 2011 r. obowiązywanie decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy. Z uwagi na to, że skarżąca nie przedstawiła, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania ostatniej decyzji (tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.) umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji, zasadnym było, w ocenie organu, przedłużenie obowiązywania decyzji na kolejny rok. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że pierwsza decyzja, którą ustalono obowiązek ponoszenia przez skarżącą opłat została wydana w styczniu 2006 r., jest ostateczna i nie została uchylona. Nadal zatem stanowi źródło obowiązków strony. Decyzja wiąże także organy administracji, które w postępowaniu dotyczącym przedłużenia obowiązywania decyzji "podstawowej" nie mogą ponownie badać przesłanek, na podstawie których decyzja ta została wydana. Postępowanie o przedłużenie obowiązywania decyzji nie toczy się w granicach sprawy o nałożenie obowiązku, lecz w granicach sprawy wyznaczonych art. 6 ust. 10 ustawy. Sąd I instancji wskazał, że przesłanki zastosowania tego przepisu zostały przez organ zbadane. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że brak było podstaw do odstąpienia od stosowania tego przepisu, bowiem skarżąca nie zawarła umowy o jakiej mowa w art. 6 ust 10 ustawy. Ponadto lokal skarżącej nie został podłączony do kanalizacji po dacie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat. Sąd I instancji wyjaśnił, że w aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie przedłużeniu obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz o możliwości zapoznania się przez skarżącą z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W ocenie Sądu I instancji, uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżąca znała przedmiot tej sprawy i w toku długotrwałego postępowania wielokrotnie przedstawiała swoje stanowisko. Zarówno w skardze, jak i wcześniejszych odwołaniach skarżąca nie wskazała, czy i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane uchybienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i przyjęcie, że zachodziły przesłanki do przedłużenia obowiązywania decyzji. Skarżąca podniosła również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po drugie, art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącej do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a także do wypowiedzi co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Po trzecie, art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie fragmentu zebranego materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) -skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej chodzi o art. 77 § 1 k.p.a.) w związku z art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu z akt sprawy II SA/Kr 971/09 i na skutek tego "utrzymał w mocy" decyzję organu I instancji. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie uzasadniony, bowiem jak już wyżej wskazano skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także obowiązek przedstawienia na czym ten wpływ polegał. Tymczasem w skardze kasacyjnej skarżąca poprzestała na stwierdzeniu, że Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu z akt sprawy II SA/Kr 971/09, nie wskazując jednocześnie jakie znaczenie taki dowód miałby dla treści rozstrzygnięcia. Ponadto, niewątpliwie rozstrzygnięcie w sprawie II SA/Kr 971/09 było znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie z urzędu. Wyrok wydany w tej sprawie dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej na rzecz skarżącej w przedmiocie obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzja ta nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organów administracji w sprawie niniejszej, nie była przez nie powoływana jako podstawa rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że wyrok wydany w sprawie II SA/Kr 971/09 pozostaje bez wpływu na ocenę prawną i faktyczną w sprawie przedłużenia obowiązywania decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko podziela. W sprawie tej przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bowiem wyłącznie legalność nałożenia przez organy administracji na skarżącą obowiązków związanych z korzystaniem przez nią z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3a cytowanej ustawy. Stąd kwestia przyłączenia lokalu skarżącej do istniejącej sieci kanalizacyjnej pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy. Po drugie, błędnie został uzasadniony został również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Także w tym przypadku skarżąca nie wykazała, że naruszenie powyższych przepisów miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, poprzestając na próbie wykazania, że jakiekolwiek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, powinno wiązać się z uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu, co nie oznacza jednak, że każde naruszenie w tym zakresie wiązać się będzie z wadliwością decyzji wydanej w takim postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu wielokrotnie składając swoje stanowisko, również w formie odwołania od decyzji organu I instancji. Nie bez znaczenia jest również, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją w przedmiocie przedłużenia terminu obowiązywania decyzji, a poprzednie rozstrzygnięcia skarżąca także kwestionowała, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Z niezakwestionowanej skutecznie przez skarżącą oceny stanu fatycznego niniejszej sprawy bezspornie wynika, że skarżąca korzystała z przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Okoliczność tę potwierdza także skarżąca. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca nie zawarła umowy o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, a więc umowy o korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy, gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1. W ramach realizacji tego obowiązku, Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wydał w na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy, decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającą obowiązek uiszczania przez skarżącą opłat za opróżnianie przedmiotowego zbiornika bezodpływowego. Powyższa decyzja, wydana, zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy, na okres 1 roku, nie została skutecznie zakwestionowana w administracyjnym toku instancji, wobec czego stała się ostateczna i prawomocna. Na podstawie art. 6 ust. 10 ustawy, przedmiotowa decyzja ulega przedłużeniu w drodze decyzji wydawanej z urzędu, na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Oznacza to, że jedyną przesłanką wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji ustalającej obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego jest brak stosownej umowy pomiędzy właścicielem korzystającym z takiego zbiornika, a podmiotem posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Natomiast wyłączną przesłanką przedłużenia okresu obowiązywania tej decyzji jest nieprzedstawienie przez właściciela nieruchomości, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. W związku z tym, że skarżąca nie przedstawiła Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice dowodu zawarcia umowy o wywóz nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego, z którego korzysta, zasadne było przedłużenie obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. w oparciu o treść art. 6 ust. 10 ustawy. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 7 marca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., wydane w przedmiocie przedłużenia okresu obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., która jest decyzją ostateczną i nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Należy także wskazać, że korzystanie przez skarżącą z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe obligowało ją do zapewnienia prawidłowego usuwania tych nieczystości bez względu na okoliczności, z powodów których nadal z niego korzysta. Zatem wystarczającą przesłanką nałożenia na skarżącą w drodze decyzji obowiązku uiszczania opłat za usuwanie nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego, a następnie przedłużania okresu obowiązywania tej decyzji było korzystanie przez nią z tego zbiornika oraz niezawarcie z uprawnionym podmiotem umowy dotyczącej jego opróżniania i wywozu nieczystości. Skoro w świetle niezakwestionowanych skutecznie okoliczności niniejszej sprawy przesłanki te zaistniały, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 10 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej w niniejszej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art, 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.