I OZ 773/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/11 w zakresie odmowy przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Gminie [...] przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie z jej skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu Sąd podał, że Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2011 r., zawarła wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Gmina nie posiada wolnych środków, które mogłaby przeznaczyć na poniesienie kosztów sądowych w przedmiotowym postępowaniu. W złożonym na urzędowym formularzu PPPr wniosku strona skarżąca nie zawarła informacji dotyczących wysokości majątku lub środków finansowych, którymi dysponuje, nie przedstawiła również wartości środków trwałych, nie złożył ponadto oświadczenia w zakresie stanu rachunków bankowych na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Wobec braku pełnych informacji dotyczących aktualnego stanu majątkowego i możliwości płatniczych wnioskodawcy, pismem z 9 maja 2011 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia wniosku w przedmiocie prawa pomocy. Uzupełniając przedmiotowy wniosek, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 13 czerwca 2011 r. oświadczył, iż w ramach działku klasyfikacji budżetowej 754- bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa oraz rozdziału 75416- straż gminna (miejska), zostały zaplanowane środki w zakresie – koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego w wysokości 500 zł, do dnia 13 czerwca 2011 r. brak wykonania. Ponadto w budżecie Gminy została zaplanowana rezerwa ogólna w wysokości 40 000 zł. Według stanu na dzień 13 czerwca 2011 r. plan dochodów gminy wynosi 19 824 237, 83 zł, natomiast plan wydatków 24 708 122, 43 zł. Do pisma dołączono historię rachunku bankowego Gminy [...] z okresu od dnia 10 stycznia 2011 r. do dnia 10 czerwca 2011 r. Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. odmówił Gminie [...] przyznania prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. W dniu 12 lipca 2011 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Gmina wniosła sprzeciw od ww postanowienia (mylnie wskazując, iż od postanowienia z 29 czerwca 2011 r. przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego). W uzasadnieniu podniesiono, iż środki na koszty postępowania sądowego w kwocie 500 złotych zostały zaplanowane w ramach działu klasyfikacji budżetowej 754- bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75416 - straż gminna, co oznacza, iż gmina zaplanowała te wydatki na potrzeby funkcjonującej straży gminnej, która składa w ramach swojej działalności wnioski do sądu powszechnego o ukaranie. Ponadto rezerwa ogólna w kwocie 40 000 złotych może być rozwiązana tylko w przypadku gdyby w budżecie na 2011 r. zaplanowano wydatek na cel związany z toczącą się aktualnie sprawą. Jak podała pełnomocnik Gmina [...] takiego wydatku nie przewidziała i nie może skorzystać z utworzonej rezerwy na opłatę wpisu w kwocie 200 złotych. Zwróciła nadto uwagę na trudną sytuację Gminy, wskazując ponownie, iż zaplanowane wydatki znacznie przekraczają plan dochodów, w związku z czym powstaje deficyt budżetowy. W tej sytuacji nawet niewielki wydatek jest dla Gminy znacznym obciążeniem i powoduje uszczuplenie już i tak niepokaźnego budżetu. Ostatecznie pełnomocnik Gminy podniosła, iż Gmina przewidziała w swym budżecie środki na poniesienie kosztów postępowania, a na skorzystanie z instytucji prawa pomocy zdecydowała się tylko ze względu na trudną sytuację finansową. Sąd I instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść art. 199 ustawy P.p.s.a., według którego strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. A zatem, także i Gmina, chcąc realizować swoje uprawnienia jako osoba prawna, musi liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów postępowania sądowego, w tym również postępowania sądowoadministracyjnego. Jedynie w sytuacji, gdy strona wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania można przyznać jej prawo pomocy w zakresie całkowitym (art. 246 § 2 pkt 1 ppsa) lub, gdy wykaże, iż nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania (art. 246 § 2 pkt 2), można przyznać jej prawo pomocy w zakresie częściowym. W ocenie Sądu, twierdzenia pełnomocnika skarżącej zawarte w sprzeciwie od postanowienia z 29 czerwca 2011 r. dotyczące - ogólnie rzecz ujmując - możliwości płatniczych Gminy są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony pełnomocnik podnosi, iż środki na koszty postępowania sądowego w kwocie 500 złotych zostały zaplanowane w ramach działu klasyfikacji budżetowej 754- bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75416 - straż gminna, co oznacza, iż gmina zaplanowała te wydatki na potrzeby funkcjonującej straży gminnej, a nadto rezerwa ogólna w kwocie 40 000 złotych może być rozwiązana tylko w przypadku gdyby w budżecie na 2011 r. zaplanowano wydatek na cel związany z toczącą się aktualnie sprawą, gdy tymczasem Gmina takiego wydatku nie przewidziała i nie może skorzystać z utworzonej rezerwy na opłatę wpisu w kwocie 200 złotych. Z drugiej jednak strony w piśmie tym twierdzi się, iż Gmina przewidziała w swym budżecie środki na poniesienie kosztów postępowania, a na skorzystanie z instytucji prawa pomocy zdecydowała się tylko ze względu na trudną sytuację finansową. Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż ubiegając się o zwolnienie od obowiązku partycypowania w kosztach postępowania, osoba prawna (inna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich mimo, iż podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 587). Podkreślił, iż wymagać trzeba szczególnej zapobiegliwości i przezorności w tym zakresie nie tylko od osób toczących spory sądowe w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, która ze swej istoty wiąże się z ryzykiem ponoszenia wszystkich związanych z nią konsekwencji, w tym kosztów - także sądowych ale pogląd ten należy również odnieść do wszystkich innych podmiotów, które prowadząc działalność publiczną, są stronami postępowań sądowych, w których ponoszenie kosztów jest typową konsekwencją ich prowadzenia. Zdaniem Sądu dokonując oceny, czy skarżąca Gmina [...] nie ma dostatecznych środków na poniesienie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, trzeba wziąć pod uwagę przede wszystkim to, iż skarżąca jednostka samorządu terytorialnego, przygotowując projekt swojego budżetu na rok 2011 powinna przewidzieć odpowiednie środki celem pokrycia kosztów w sprawach sądowych, w których Gmina jest lub będzie stroną postępowania, albowiem jest to normalne i przewidywalne następstwo uczestnictwa danej jednostki samorządu terytorialnego w obrocie prawnym. Jeżeli Gmina tego nie uczyniła do nie może obecnie przerzucać obowiązku finansowania tychże kosztów na Skarb Państwa. Dodał, że jeżeli jednak Gmina stosowne środki zarezerwowała - jak twierdzi pełnomocnik skarżącej - to skorzystanie z instytucji prawa pomocy nie jest możliwe, albowiem nawet w sytuacji, gdy Gmina znajduje się w trudnej sytuacji finansowej (czego Sąd nie kwestionuje) to dokonanie w budżecie gminy stosownej rezerwy na pokrycie kosztów w sprawach sądowych, w tym i w niniejszym postępowaniu, wyklucza zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 246 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Instytucja prawa pomocy nie może służyć dokonywaniu oszczędności przez gminę poprzez przerzucenie ciężaru kosztów sądowych na Skarb Państwa w sytuacji, gdy znajduje się ona w trudnej kondycji finansowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 246 § 2 pkt 2 w zw. z art. 243 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji odmówienie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. W uzasadnieniu podniesiono, że Gmina utworzyła rezerwę uwzględniając ewentualne wydatki już w toczących się sprawach i przewidywane tam koszty. Ponadto zwróciła uwagę na trudną sytuację finansową gminy z uwagi chociażby na zaplanowane podwyżki dla nauczycieli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ma gwarantować możliwość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi odstępstwo od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez strony. W związku z tym, że w przypadku przyznania prawa pomocy koszty postępowania sądowego pokrywane są z budżetu państwa, korzystanie z tej instytucji powinno mieć miejsce jedynie w wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, gdy wnioskodawca rzeczywiście nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości sfinansowania kosztów postępowania, a przez to nie może zrealizować przysługującego mu prawa do sądu. Z treści art. 246 § 2 P.p.s.a. wynika natomiast, że ciężar dowodu co do wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy spoczywa na stronie składającej wniosek. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu. Ponadto, zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy powinna być rozpatrywana w dwóch aspektach – z uwzględnieniem, z jednej strony wysokości obciążeń finansowych, jakie strona musi ponieść w konkretnym postępowaniu, z drugiej strony – jej możliwości finansowe. W odniesieniu do drugiego ze wskazanych aspektów rozpatrywania takiego wniosku istotne jest nie tylko to, jakie w danym momencie są realne możliwości finansowych strony, ale również przyczyny takiego stanu rzeczy (por. H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 869). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skoro w budżecie gminy uwzględniona została rezerwa, to w ramach swoich wydatków winna uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie procesów sądowych. Zdaniem Sądu kasacyjnego, należy uwzględnić specyfikę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, jaką w rozpoznawanej sprawie jest gmina, której mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (tak. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz, ABC 2011). Rezerwa ogólna obejmuje środki przeznaczone z zasady na pokrycie wydatków nieprzewidzianych i nadzwyczajnych, przy czym ustawa o finansach publicznych nie precyzuje expressis verbis wymogów, określających charakter i rodzaj takich wydatków. Art. 173 ustawy o finansach publicznych stanowi jedynie, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna, a także określa ich procentowy udział w całości wydatków budżetu. Stąd należy przyjąć, że z rezerwy ogólnej można pokryć wydatki o różnym charakterze (por. E. Chojna-Duch "Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2002, s. 193). Zatem, środki z rezerwy ogólnej mogą być wykorzystane na pokrycie kosztów postępowania sądowego. W świetle art. 246 § 2 pkt 2 P.p.s.a. o przyznaniu osobie prawnej prawa pomocy w zakresie częściowym decyduje brak dostatecznych środków na pokrycie pełnych kosztów postępowania. Przesłanka ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż zastrzeżona w rezerwie ogólnej budżetu Gminy [...] kwota 40.000 zł pozwala na pokrycie przez skarżącą wpisu sądowego w kwocie 200 zł. Odmiennej oceny możliwości wykorzystania środków z rezerwy ogólnej na pokrycie wpisu sądowego nie mogą uzasadniać przytoczone w zażaleniu argumenty dotyczące wykorzystania środków z tej rezerwy. Dla oceny złożonego wniosku o przyznanie prawa pomocy nie ma również znaczenia podniesiona w zażaleniu kwestia, iż Gmina [...] znajduje się aktualnie w bardzo trudnej sytuacji finansowej z uwagi na zaplanowane podwyżki dla nauczycieli, na które gmina nie ma środków. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.