II OSK 2304/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 728/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od [...] sp. z o. o. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 728/11, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r., o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi, elementami urządzenia terenu na działkach o nr ewidencyjnym nr 4, 37 w obrębie 5-06-16, przy ulicy [...] w dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła spółka [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. organ - odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wskazał, iż art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dawał kompetencje do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Stołeczny Konserwator Zabytków stosownie do treści art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiadał kompetencje do uzgodnienia decyzji warunków zabudowy, gdyż teren planowanej inwestycji położony jest na terenie wpisanym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. do rejestru zabytków pod nr [...], obejmującym obszar zawarty pomiędzy ulicami: [...], ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Wbrew stanowisku skarżącego, wpis do rejestru zabytków terenu ze względu na ślady osadnictwa z tego okresu powoduje, że obszar objęty tym wpisem podlega ochronie konserwatorskiej. Minister podniósł, iż uzgodnienie konserwatorskie dokonywane jest w ramach uznania organu, które musi pozostawać w zgodzie z ogólnymi zasadami ochrony zabytków wskazanymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak uregulowana kwestia wydawania uzgodnień konserwatorskich powoduje, zdaniem Ministra, iż co do zasady, w stosunku do takowego postanowienia nie może zostać orzeczona jego niezgodność z prawem z przyczyn merytorycznych. Organ stwierdził, iż w stosunku do badanego postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. nie występują wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podniósł, iż Stołeczny Konserwator Zabytków naruszył art. 19 k.p.a., gdyż nieruchomość planowana do zabudowy w dacie wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie była objęta żadną ochroną konserwatorską. Skoro nie było podstaw do dokonywania uzgodnienia, to Minister jako organ nadzorczy powinien stwierdzić nieważność postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Pełnomocnik strony wskazał nadto, iż organ w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących decyzji stanowiących źródło kompetencji Stołecznego Konserwatora Zabytków, bowiem Minister wskazuje na decyzję z dnia [...] czerwca 1971 r. umieszczoną w rejestrze zabytków pod nr [...], zaś w aktach znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków według którego decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r. umieszczona jest w rejestrze zabytków pod nr A-48. W aktach administracyjnych sprawy brak jest tej decyzji, zatem Minister jej nie badał. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r., która przedmiotem ochrony prawnozabytkowej czyni ślady osadnictwa okresu brązu wczesnośredniowieczne i średniowieczne, obejmująca swym obszarem teren planowanej inwestycji, nie może w świetle obecnych standardów konstytucyjnych uzależniać ukształtowania przyszłej zabudowy od konieczności ochrony zabytków archeologicznych. W ocenie skarżącej postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków zostało wydane mimo braku prawnych podstaw do udziału tego organu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zatem więc Minister obowiązany był stwierdzić jego nieważność. Uchylając zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Sąd stwierdził, iż zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia pierwszej instancji. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W ocenie Sądu I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się też na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, omawiająca między innymi kwestię wyłączenia pracownika organu kolegialnego. Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż autorem zarówno postanowienia z dnia [...] grudnia 2010r. jak i postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy był działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków Piotr Żuchowski, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Odnosząc powyższe do uchwały z dnia 20 maja 2010 r. Sąd uznał, iż należy stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.. Wobec tego, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia tego samego organu, stanowiło istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.. W tym stanie rzeczy należało zaskarżone postanowienie jako wadliwe wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). dalej jako P.p.s.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż przedwczesnym było merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji. Autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08 uznano, że w świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego. Jak z tego wynika sekretarz stanu pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra, tylko samodzielnym organem administracji publicznej. Minister podkreślił, iż struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje możliwości upoważnienia pracownika ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. Tym samym wyłączenie Sekretarza Stanu pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków byłoby równoznaczne z wyłączeniem organu, do którego nie stosuje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za trafne. Zauważyć trzeba bowiem, że o ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest ono zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na fakt, iż Sekretarz Stanu pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w Imieniu Ministra Zgodnie z art. 89 pkt 1 i 90 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a do jego zadań w szczególności należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego. A zatem nie może mieć do niego zastosowania przepis art. 24 §1pkt.5 kpa, który odnosi się do pracownika organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni zgadza się w tym względzie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, wskazywanym w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.