I OSK 2062/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zespołu Szkół [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 14/11 w sprawie ze skargi Zespołu Szkół [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 14/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zespołu Szkół [...] w G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Ciechanowskiego z [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu dla Zespołu Szkół w G. do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w obrębie G. , gmina S. stanowiących działki nr [...] o powierzchni 0,1628 ha, nr [...] o powierzchni 0,1720 ha, nr [...] o powierzchni 0,6052 ha, udział wynoszący 5303/38951 części w działce nr [...] o powierzchni 0,3249 ha, udział wynoszący 9097/28643 części w działce nr [...] o powierzchni 0,1521 ha. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dniu 25 sierpnia 2008 r. Zespół Szkół [...] w G. złożył do Starosty Ciechanowskiego wniosek o wygaszenie trwałego zarządu, argumentując faktem zbędności nieruchomości dla zadań statutowych szkoły. Przytaczając treść art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wygaszenie trwałego zarządu, musi być uzasadniony z punktu widzenia przyczyny, na podstawie której ma nastąpić wygaśnięcie zarządu. Chodzi tu o potwierdzenie, że nieruchomość lub jej część stała się faktycznie zbędna dla jednostki sprawującej trwały zarząd. Dyrektor szkoły w żaden sposób nie wykazał zbędności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w istniejącym stanie prawnym i faktycznym uwzględnienie wniosku o wygaszenie trwałego zarządu przedmiotowych nieruchomości byłoby sprzeczne z art. 11a i art. 12 oraz art. 47 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego Zespół Szkół [...] w G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnej wykładni art. 12 i art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący zabiegał o ustanowienie go zarządcą wymienionych w zaskarżonej decyzji nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku oddalającym skargę wskazał, że decyzją z [...] lipca 2008 r. Starosta Ciechanowski ustanowił prawo trwałego zarządu dla publicznej placówki oświatowej p.n. Zespół Szkół [...] w G. do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, szczegółowo wymienionych i opisanych w tej decyzji. Sprawujący trwały zarząd nieruchomościami wymienionymi w decyzji z [...] lipca 2008 r. Zespół Szkół już wnioskiem z 25 sierpnia 2008 r. wystąpił o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do niektórych z nieruchomości objętych decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. W uzasadnieniu wniosku podano, że nieruchomości te nigdy nie były wykorzystywane jako pomieszczenia dydaktyczne jak również nie służą do innych celów związanych z działalnością statutową szkoły. Do wniosku została załączona zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 lipca 2008 r. na wystąpienie przez Zespół Szkół o wygaśnięcie trwałego zarządu, co jest wymogiem określonym w art. 47 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten stanowi również, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Wynika z brzmienia tego przepisu, że właściwy organ wydaje decyzję o wygaszeniu trwałego zarządu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna dla jednostki sprawującej ten zarząd. Tę zbędność obowiązana jest wykazać jednostka wnioskująca o wygaszenie trwałego zarządu. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że wnioskujący o wygaszenie prawa trwałego zarządu Zespół Szkół nie wykazał, że nieruchomości stały się zbędne dla tej jednostki. Nie zostało bowiem udowodnione przez wnioskującego, że w okresie od 30 kwietnia 2008 r. kiedy to Dyrektor Zespołu Szkół wnioskował o oddanie tych nieruchomości w trwały zarząd do 25 sierpnia 2008 r., kiedy to został złożony wniosek o wygaszenie trwałego zarządu zaistniały okoliczności powodujące zbędność przedmiotowych nieruchomości dla wnioskodawcy. W sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że nieruchomości stały się zbędne dla Zespołu Szkół, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu. Zdaniem Sądu, w sprawie jest bezsporne, że nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją są zabudowane budynkami mieszkalnymi, w których lokale są wynajmowane na podstawie umów najmu z osobami, które nie są związane ze skarżącym Zespołem Szkół. Skarżący w uzasadnieniu skargi podnosi, że zbędność dla niego tych nieruchomości istniała już w chwili ustanowienia na jego rzecz prawa trwałego zarządu i wobec tego nie powinny być nigdy mu oddane w trwały zarząd, gdyż nie są związane z działalnością statutową szkoły. Należy mieć na uwadze to, że czym innym jest brak przesłanek do ustanowienia trwałego zarządu, a czym innym zbędność nieruchomości po ustanowieniu tego prawa. W ocenie Sądu, w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy nieuzasadniony jest zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący zabiegał o ustanowienie go zarządcą przedmiotowych nieruchomości. Prawo trwałego zarządu zostało na rzecz skarżącego ustanowione na jego wniosek z 30 kwietnia 2008 r. We wniosku tym szkoła zwróciła się o przekazanie w trwały zarząd majątku wymienionego w akcie notarialnym nr 14245/2007, a akt ten dotyczy umowy darowizny również i nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Umową tą, zawartą 27 grudnia 2007 r., Powiat Ciechanowski darował Skarbowi Państwa wymienione w niej nieruchomości z przeznaczeniem na prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Zespołu Szkół [...] w G. , co wynika wprost z § 3 tej umowy. Natomiast z punktu 2 decyzji Starosty Ciechanowskiego z [...] lipca 2008 r. o ustanowieniu prawa trwałego zarządu dla skarżącego Zespołu Szkół wynika, że celem oddania między innymi i przedmiotowych nieruchomości w trwały zarząd były cele statutowe tej szkoły. Jeżeli przedmiotowe nieruchomości zostały oddane w trwały zarząd skarżącego Zespołu Szkół, mimo że było to sprzeczne z celami statutowymi tej szkoły, a więc i z celami jakie wiążą się z tą instytucją prawną jaką jest prawo trwałego zarządu, to może to dowodzić ewentualnej wadliwości prawnej decyzji z [...] lipca 2008 r. o ustanowieniu trwałego zarządu w tym zakresie. Jednakże ewentualna wadliwość prawna decyzji ustanawiającej prawo trwałego zarządu nie może uzasadnić wydanie decyzji o wygaśnięciu tego prawa, jako wadliwie ustanowionego, w trybie art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że zasadnie skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na błędnej wykładni tego przepisu. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ma 18 miesięcy od złożenia wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na wydanie takiej decyzji. W ciągu tych 18 miesięcy organ obowiązany jest podjąć działania w celu uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości i po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, niezwłocznie wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. W sytuacji, gdy w ciągu tych 18 miesięcy nie uda się uzyskać możliwości zagospodarowania nieruchomości, to organ z upływem tego terminu obowiązany jest wydać decyzję o wygaszeniu trwałego zarządu. Redakcja tego przepisu, posługująca się sformułowaniem "wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu" wskazuje, że organ wydaje, w tym zakresie, wyłącznie pozytywną dla wnioskodawcy decyzję i nie może wydać decyzji odmownej. Jednakże błędna wykładnia art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. O wydaniu bowiem przez organ decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu decyduje spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek określonych w ust. 1 powołanego art. 47, a jak to zostało już wcześniej wskazane w sprawie nie zostało wykazane, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne dla wnioskującego Zespołu Szkół. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zespół Szkół [...] w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 i 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez uznanie, iż fakt, że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu tymi nieruchomościami były dla jednostki organizacyjnej sprawującej ten zarząd zbędne już w chwili wydania decyzji o ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu, jest przeszkodą prawną uniemożliwiającą wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu tymi nieruchomościami, 2) naruszenie przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż skarżący nie wykazał, że nieruchomości objęte jego wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu tymi nieruchomościami stały się dla niego zbędne. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przestankami tymi są: zbędność nieruchomości dla jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd tą nieruchomością oraz zgoda organu nadzorującego tę jednostkę na złożenie wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku skłania do wniosku, iż zdaniem tego sądu skarżący nie wykazał pierwszej z tych przesłanek, gdyż art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma według tego sądu zastosowanie tylko w przypadku, gdy owa zbędność nieruchomości powstanie w trakcie wykonywania trwałego zarządu tą nieruchomością. W ocenie skarżącego takiej wykładni sprzeciwia się treść wyrażonej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogólnej zasady, zgodnie z którą gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego powinno być zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki. Zdaniem skarżącego zespołu szkół ustanowienie go zarządcą nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi nastąpiło z pogwałceniem tych zasad, gdyż skarżący nie posiadał nigdy w tym zakresie stosownych kwalifikacji, a nieruchomości te były zawsze dla niego zbędne. Według skarżącego ustawodawca odsyłając w art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami do przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu dał wyraz temu, iż art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiada art. 246 § 1 k.c., który stanowi, że jeżeli uprawniony zrzeka się ograniczonego prawa rzeczowego, prawo to wygasa, a oświadczenie o zrzeczeniu się prawa powinno być złożone właścicielowi rzeczy obciążonej. Skarżący był zatem uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu tymi nieruchomościami, pomimo tego iż zbędność tych nieruchomości istniała już w chwili wydania decyzji o ustanowieniu na jego rzecz trwałego zarządu tymi nieruchomościami. Za taką wykładnią art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1996 r. (sygn. akt SA/Sz 1548/95), zgodnie z którym "Organ administracji (zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy) ma obowiązek wygaszania zarządu (użytkowania), jeśli zarządca (użytkownik) złoży taki wniosek z jednoczesnym oświadczeniem, że danej nieruchomości nie wykorzystuje już zgodnie z przeznaczeniem i jest dla niego zbędna. Zarząd (użytkowanie) bowiem nie może być wykonywany wbrew woli, możliwościom oraz potrzebom zainteresowanej jednostki (zarządcy lub użytkownika)". Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie legitymizuje stan niezgodny z prawem, a mianowicie sprawowanie trwałego zarządu nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą w tym zakresie stosownych kwalifikacji, dla której nieruchomości te są zbędne. Zbędność tych nieruchomości skarżący zespół szkół wykazał swoim statutem, z którego wynika, iż szkoły tworzące ten zespół kształcą rolników, a nie zarządców nieruchomości mieszkalnych. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trwały zarząd tymi nieruchomościami został ustanowiony na wniosek skarżącego zespołu szkół z dnia 30 kwietnia 2008 r. (nr Z.Sz.Goł. 0120-91/08), w którym "szkoła zwróciła się o przekazanie w trwały zarząd majątku wymienionego w akcie notarialnym nr 14245/2007, a akt ten dotyczy umowy darowizny również i nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją" (o odmowie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu). Konstatacja ta miała zaprzeczyć podnoszonej przez skarżącego tezie, iż nie zabiegał on o ustanowienie na jego rzecz trwałego zarządu nieruchomościami objętymi jego późniejszym wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu tymi nieruchomościami. Zdaniem skarżącego uchybiono w ten sposób wymaganiom art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do wszechstronnego zbadania sprawy. Nie uwzględniono bowiem faktu, iż wskazany powyżej akt notarialny wymienia wiele dziełek gruntu, z których tylko te zabudowane budynkami mieszkalnymi (czyli zbędne dla skarżącego zespołu szkół) zostały oddane skarżącemu w trwały zarząd decyzją Starosty Ciechanowskiego z dnia [...] lipca 2008 r. (nr [...]). W decyzji tej organ pominął działki gruntu rolnego, które wcześniej (gdy Starosta Ciechanowski był organem prowadzącym dla skarżącego zespołu szkół) pozostawały w trwałym zarządzie skarżącego, tworząc jego bazę dydaktyczną. O ustanowienie trwałego zarządu tymi konkretnymi działkami skarżący zwrócił się do Starosty Ciechanowskiego pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. (nr Z.Sz.Goł. 0120-175/08), czyli 4 dni po tym, gdy złożył do tego organu wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu działkami zbędnymi. Treść tego pisma, a nie lakoniczny wniosek z dnia 30 kwietnia 2008 r. tłumaczy prawdziwe intencje skarżącego. Według skarżącego odmowa wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomościami zbędnymi podyktowana była li tylko brakiem uzyskania możliwości zagospodarowania tych nieruchomości przez Starostę Ciechanowskiego, co w świetle doktryny prawa (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod redakcją Gerarda Bieńka; Warszawa 2010, LexisNexis) jest niezgodne z art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż organ, który ustanowił trwały zarząd nie może wydać decyzji odmownej w sensie nieuwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu nawet w sytuacji, gdy w ciągu 18 miesięcy od złożenia wniosku nie uzyskał możliwości zagospodarowania nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę uchylenia decyzji gdy Sąd stwierdza naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu skarżący wiąże z uchybieniem przez organy przepisowi art. 77 § 1 k.p.a., przy czym w tej konkretnej sprawie naruszenie tego ostatniego przepisu polegało na nieuwzględnieniu, że oddano w trwały zarząd działki wymienione w akcie notarialnym darowizny, które były zabudowane budynkami mieszkalnymi. Tak sformułowany zarzut nie może odnosić się do postępowania o wygaśnięcie trwałego zarządu, lecz jedynie do postępowania o ustanowienie tego prawa. Oba te postępowania charakteryzują się dość istotnymi odrębnościami stąd wad postępowania o ustanowienie prawa nie można przenosić do postępowania o wygaśnięcie zarządu. W myśl art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji w trym trybie następuje wówczas gdy w trakcie sprawowania zarządu zajdą takie zmiany w działalności jednostki lub zmiany w przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, że nieruchomość "staje się zbędna". Chodzi tu zatem o proces dynamiczny, spowodowany zmianami, a nie o sytuację gdy wadliwie, tzn. bez zbadania przydatności nieruchomości dla konkretnej jednostki organ ustanowił na jej rzecz trwały zarząd. Naruszenie przepisu art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego organy do prawidłowego gospodarowania nieruchomościami, następuje zatem przy wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Decyzja wydana w trybie art. 45 u.g.n. nie tylko winna odpowiadać treści żądania wniosku (co w tej sprawie akcentują organy), lecz uwzględnić przewidywany sposób korzystania z nieruchomości przez ubiegającą się jednostkę jako zgodny z jej celami statutowymi i możliwością prawidłowego gospodarowania nią. Ustanowienie Zespołu Szkół zarządcą gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, niezwiązanymi z działalnością Szkoły było niewątpliwie obarczone wadą prawną a jej usunięcie nie może odbywać się w drodze wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 u.g.n. Z powyższych względów nie można przypisać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów art. 12 i 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne ich zastosowanie (a nie przez błędną wykładnię jak wskazano w skardze kasacyjnej), gdy ocena Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.