I OSK 498/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 941/11 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 941/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił Skargę W. R. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Mogielnickiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 12 sierpnia 2008 r. W. R. wystąpił o zwrot nieruchomości przy ul. N. w Bydgoszczy, działek nr [...] i [...] – dawnej nr 8, w przypadku zaistnienia przeszkody zwrotu przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wypłacenie odszkodowania lub przydzielenie działki zamiennej. Do załatwienia sprawy Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyznaczył Starostę Mogielnickiego, wyłączając Prezydenta Miasta Bydgoszcz (postanowieniem z 22 października 2008 r.). Działki nr [...] i [...] – dawna nr 8 stanowiły własność M. M., której następcą prawnym jest W. R., a wchodziły w skład większej nieruchomości. Na jej wniosek, decyzją z [...] października 1958 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Bydgoszczy, nieruchomość uległa podziałowi na 7 działek budowlanych oraz działki oznaczone numerami 8–13, przy czym działka nr 8 przeznaczona została pod zieleń publiczną, zaś działki od 9–13 pod drogi. Warunkiem podziału, który dokonany był na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli było zobowiązanie M. M. do bezpłatnego odstąpienia na podstawie art. 13 tej ustawy działek przeznaczonych pod ulice, place i drogi. Aktem notarialnym z 25 maja 1976 r. M. M. przekazała na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] – odpowiadające działkom od 8–13 z decyzji podziałowej, przy czym wniesiono o odłączenie z księgi wieczystej i urządzenie nowej dla działek nr [...]. W postępowaniu Starosta Mogileński ustalił dotychczasowe numery działek, tytuły prawne do nich i ich przeznaczenie. W sprawie organ ten wydał parokrotnie decyzje odmawiające zwrotu działek z uwagi na to, że stanowią przedmiot prawa własności lub użytkowania wieczystego osób fizycznych i drogi oraz umarzał postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania lub działki zamiennej. Decyzje Starosty były uchylane przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego celem ustalenia, o zwrot których działek chodzi, gdyż w akcie notarialnym z 1976 r. istnieje rozbieżność, bowiem oświadczenie co do bezpłatnego przekazania prawa dotyczy działki nr [...], zaś co do odłączenia z dotychczasowej księgi wieczystej działki nr [...] (W. R. w piśmie z 27 września 2009 r. skierowanego do Starosty wyjaśnił, że domaga się zwrotu działki nr [...]), określenia stron postępowania, które należy zawiadomić o toczącym się postępowaniu, a także czy i na których działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. W rezultacie, po uzupełnieniu materiału dowodowego i na podstawie już zgromadzonego, Starosta Mogielnicki, decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oraz umorzył postępowanie tak w sprawie przyznania odszkodowania, jak i nieruchomości zamiennej. Starosta ustalił, że wniosek o zwrot dotyczy działki nr [...], gdyż działkę nr [...] M. M. sprzedała w 1959 r., zaś w akcie notarialnym z 1976 r. nastąpiła pomyłka, na co wskazują późniejsze dokumenty. Działki, które zostały przekazane aktem z 1976 r. odpowiadają obecnym o numerach: [...], przy czym [...] stanowią własność Gminy Bydgoszcz i są drogami, lub przedmiotem prawa użytkowania wieczystego osób fizycznych, natomiast co do działek [...] prawo to zostało przekształcone w prawo własności, a prawa te na przestrzeni lat od 21 grudnia 1983 r. do 14 listopada 1991 r. zostały ujawnione w księgach wieczystych. Organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to na przeszkodzie zwrotowi stoi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś co do żądania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej to w sprawie nie ma zastosowania art. 129 tej ustawy, gdyż dotyczy on tylko wywłaszczeń dokonanych po 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu jej wejścia w życie, bowiem żaden przepis ustawy nie rozszerza zakresu jego obowiązywania do stanów sprzed tej daty, jak to czyni art. 216, co do samych wywłaszczeń i przejęć nieruchomości. Wojewoda uznał ustalenia i rozstrzygnięcie Starosty za prawidłowe, utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: Nieruchomość, o zwrot której zwrot ubiegał się W. R. została bezpłatnie przeniesiona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. cytowanej wyżej, zatem na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają do niej zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest możliwy jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 137 tej ustawy, jednak pomimo ich zastosowania na przeszkodzie zwrotowi mogą stać sytuacje przewidziane w art. 229, tj. sprzedaż lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i ujawnienia tych praw w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zatem odmowa zwrotu była uzasadniona. Natomiast jeżeli idzie o odszkodowanie lub nieruchomość zamienną to takie uprawnienia za nieruchomości wywłaszczone przed dniem wejścia w życie ustawy nie przysługują. Wywłaszczenie wiąże się z odszkodowaniem i rozstrzygniecie w obu tych przedmiotach powinno się znaleźć w jednej decyzji, co wynika z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ust. 5 art. 129 przewiduje możliwość wydania odrębnej decyzji, w tym gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, jednak ten przepis – art. 129 ust. 5 pkt 3 nie mógł mieć zastosowania z uwagi na zakres stosowania ustawy do stanów sprzed jej wejścia w życie. Tylko bowiem art. 216, przewiduje zastosowanie do nich rozdziałów działu III – tj. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zaś kwestię odszkodowań reguluje rozdział 5 tego działu, przy czym żaden przepis ustawy nie rozciągał stosowania przepisów tego rozdziału do za odszkodowań nieruchomości wywłaszczone przed 1 stycznia 1998 r. Umorzenie postępowania w tym zakresie było więc również uzasadnione. Reprezentowany przez radcę prawnego, W. R. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. o sygn. akt SK 22/01, w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie czynności cywilnoprawnej, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz żądania odszkodowania, pomimo iż odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonane zostało w wykonaniu obowiązku nałożonego na właściciela gruntu decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] października 1958 r. nr [...], gdzie decyzja ta uzależniała zatwierdzenie podziału geodezyjnego nieruchomości od bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa działek przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, a także pomijając fakt, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stosuje się art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami do tzw. bezpłatnego odstąpienia w oparciu o przepis art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a zrzeczenie się nieruchomości nastąpiło w trybie tegoż przepisu; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a mianowicie poprzez pominięcie, iż przepis art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli przewidywał, że właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, natomiast znacjonalizowano wstępnej Skarżącego ziemię o wartości 38% wszystkich działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli zatem w sprawie nie zachodzi sytuacja, przewidziana w § 2 tego artykułu, tj. nieważność postępowania, Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę wyłącznie w takim zakresie na jaki pozwalają mu zarzuty przytoczone w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania, zatem rozpatrzona została w granicach skargi kasacyjnej. Zarzucono w nich naruszenie prawa materialnego – art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami" oraz art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 ze zm.), dalej "ustawa o podziale". Pomijając już fakt, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dzieli się na niższe jednostki redakcyjne, zatem zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przytoczenie podstawy powinno polegać na wskazaniu konkretnego przepisu, tj. artykułu i niższej jednostki, to należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie chybione, można powiedzieć, że są postawione, zwłaszcza drugi z nich, obok istoty sprawy. W. R. wystąpił o zwrot nieruchomości przekazanej nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale. Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozciąga działanie jej przepisów na nieruchomości, które w różny sposób przeszły na własność państwa – zostały wywłaszczone w rozumieniu jej przepisów. To rozwiązanie ma dwa aspekty – art. 216 wymienia przepisy i akty prawne, na podstawie których dokonało się wywłaszczenie oraz wskazuje, które przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do tych nieruchomości. Generalną zasadą art. 216 jest, że do stanów sprzed dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III. Rozdział ten zamieszczony w Dziale III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" nosi tytuł "zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Z kolei ust. 2 pkt 1 art. 216 stanowi, że przepisy ww. rozdziału stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy o podziale. Z przepisu tego wynika zatem, ż do nieruchomości odstąpionej bezpłatnie Skarbowi Państwa przez Mariannę M. – poprzedniczkę prawną skarżącego – stosuje się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, tj. art. 136 do 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W taki właśnie sposób został wyłożony w sprawie art. 216, ze wskazaniem na jego ust. 2 pkt 1 zarówno przez organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Nie było zupełnie w sprawie żadnych wątpliwości co do tego, że wniosek W. R. o zwrot nieruchomości odstąpionej nieodpłatnie przez jego matkę Mariannę M., aktem notarialnym z 25 maja 1976 r. na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale, powinien być rozpoznany w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie ustalone zostało, że nieruchomość, która została wywłaszczona na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nie została zużyta na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak organy obu instancji, co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznały, że na przeszkodzie jej zwrotowi stoi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, tj. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organy i Wojewódzki Sąd uznały, że taka właśnie okoliczność, tj. ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz osób fizycznych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, była zatem zbędna w rozumieniu art. 137 tej ustawy, miała miejsce w sprawie, co stało na przeszkodzie zwrotu, zatem pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego w tym zakresie. Ten zatem przepis, tj. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał istotne znaczenie w sprawie, bowiem on właśnie stanowił podstawę odmowy zwrotu nieruchomości. We wniosku W. R. obok zwrotu domagał się alternatywnie, w przypadku niemożności zwrotu, przyznania odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej. W tej kwestii postępowanie zostało umorzone przez organy, co Wojewódzki Sąd uznał za zasadne. Przyczyną umorzenia było to, że nie można było znaleźć w ustawie o gospodarce nieruchomościami podstawy prawnej do zadośćuczynienia żądaniu, bowiem żaden przepis nie rozciągał przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na wywłaszczenia dokonane przed dniem jej wejścia w życie. Organy i Wojewódzki Sąd stwierdziły, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jego ust. 5 pkt 3. Ten przepis stanowi, że starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu odrębnie od decyzji wywłaszczeniowej, gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem organów i Sądu ten przepis może mieć zastosowanie tylko do nieruchomości wywłaszczonych już pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po 1 stycznia 1998 r. W kwestii zatem odszkodowania w formie pieniężnej lub nieruchomości zamiennej na nieruchomości odstąpionej nieodpłatnie przez Mariannę M., o co wnosił skarżący, istotne znaczenie miał art. 129 ust. 5 pkt 3, jako podstawa materialna do umorzenia postępowania z uwagi na niemożność jego zastosowania. Drugi zarzut skargi kasacyjnej, naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale jeszcze wyraźniej wskazuje na nieodniesienie się do istoty sprawy. Ponownie podkreślić należy, że wniosek W. R. dotyczył zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub alternatywnie przyznania odszkodowania, czy nieruchomości zamiennej. Jak wskazano wyżej, mógł on być rozpatrywany tylko w świetle rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z jej art. 216 ust. 2 pkt 1. Przedmiotem ani wniosku, ani tym bardziej postępowania, które on wszczął nie było zbadanie legalności samego wywłaszczenia, tj. decyzji z [...] października 1958 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy o podziale, której konsekwencją był akt notarialny z 25 maja 1976 r. o nieodpłatnym przekazaniu. Przepisy tej ustawy nie miały zatem w sprawie zastosowania, nie mogły być więc błędnie wyłożone. Taki zarzut byłby właściwy, jeżeli przedmiotem sprawy byłaby nieważność decyzji z 1958 r., co nie miało miejsca, bowiem taki wniosek nie był rozpoznawany, gdyż W. R. o nic takiego nie wnosił. Jak powiedziano wyżej, istotne w sprawie były przepisy art. 229 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, one były przedmiotem rozważań, jednak zarzuty skargi w ogóle ich nie dotyczą. Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić jako nieusprawiedliwioną i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.