II SA/Bd 941/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2008 r. W. R., działając jako jedyny spadkobierca M. M., w oparciu o art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wystąpił do Urzędu Miasta B. Wydziału Mienia i Geodezji o zwrot bezpłatnie oddanej na rzecz Państwa Polskiego na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] Repertorium A Nr [...], nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w B., osiedle [...], przy ul. [...], oznaczonej w akcie notarialnym jako działka nr [...], dla której była prowadzona księga wieczysta KW nr [...], lub ewentualnie - w razie wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 229 w/w ustawy – o przyznanie odszkodowania w kwocie 515000 zł z tytułu wykorzystania tej nieruchomości na inny cel niż cel publiczny określonych we w/w akcie notarialnym bądź też o nieodpłatne przekazanie na własność wnioskodawcy innej nieruchomości, stanowiącej ekwiwalent za wywłaszczoną nieruchomość. Do wniosku W. R. dołączył zawarty pomiędzy M. M. jako właścicielką gruntu i przedstawicielem Państwa Polskiego, akt notarialny z dnia [...], którym spadkodawca wnioskodawcy zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, przeniosła nieodpłatnie na rzecz Państwa Polskiego własność nieruchomości o nr [...] (z przeznaczeniem na zieleń publiczną) oraz nr [...] (z przeznaczeniem pod projektowane ulice) o łącznej pow. [...], objętych księgą wieczystą KW nr [...], stanowiących działki ewid. nr [...], a także postanowienie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II Ns 1592/08 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M. przez syna Wojciecha R. Uzasadniając złożony wniosek, w/w wskazał iż działka nr [..], stanowiąca część wywłaszczonych w [..] nieruchomości, nie została wykorzystana na cel publiczny wskazany w akcie notarialnym z dnia [...], albowiem została ona objęta zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w B. i ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego oraz ich podziału na działki budowlane, na mocy którego powstało 10 nowych działek budowlanych, a więc cel publiczny nie został zrealizowany. Podkreślając, że w chwili zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] nie obowiązywała już ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz że obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 25 października 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała wywłaszczenie za odszkodowaniem, wnioskodawca stwierdził ponadto, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny w [...] było bezpodstawne, gdyż dokonane na podstawie przepisów uchylonych i nieobowiązujących. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej w/w wnioskiem, Starosta M. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na postawie art. 142, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł w punkcie pierwszym decyzji o odmowie zwrotu na rzecz W. R. nieruchomości położonych w B., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w punkcie drugim zaś o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za w/w nieruchomości, natomiast w punkcie trzecim o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za w/w nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r., Nr 35, poz. 240 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r.), zatwierdziło plan podziału nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], stanowiących parcele nr [...] o ogólnej powierzchni [...]. Ze wskazanych parceli wydzielono, jak zaznaczył organ, 7 działek budowlanych, oznaczonych według projektu podziału [...] numerami tymczasowymi: [....] o ogólnej pow. [...] oraz [...] o ogólnej pow. [...]. Działki oznaczone nr [...] zostały oddane bezpłatnie na rzecz Państwa Polskiego, z czego działka nr [...], oznaczona następnie według wykazu zmian gruntowych z [...] nr [...], o pow. [...] została przeznaczona pod zieleń, a działki: nr [...] (następnie [...]) o pow. [...], nr [..] (następnie [...]) o pow. [...], nr [....](następnie [...]) o pow. [...], nr [...] (następnie [...]) o pow. [...] i nr [...] (następnie [...]) o pow. [...], zostały przeznaczone pod drogę. Z powyższego wynika, jak wskazał organ, że M. M. odstąpiła bezpłatnie na rzecz Państwa Polskiego działki nr [...] o pow. łącznej [...], zapisane wówczas w księdze wieczystej Kw nr [...]. Z aktualnej dokumentacji geodezyjnej wynika zaś, że będąca przedmiotem wniosku strony nieruchomość o pow. [...] (dawna działka tymczasowa nr [...], oznaczona następnie nr [...]), zapisana przed wywłaszczeniem w KW [...], wchodzi obecnie w skład działek z obrębu [...], oznaczonych numerami: [...]. W oparciu o dokonane w dniu 22 stycznia 2009 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz po analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej spornej nieruchomości, w szczególności zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody B. z dnia [...] nr [...] miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., organ ustalił, że działki nr [...], stanowiące zgodnie z decyzją Wojewody B. z dnia [...] własność Gminy B., zajęte są pod drogi (działka nr [...] stanowi część ul. [...], działka nr [...] część ul. [...], a działka nr [...] skos drogi), a zatem jak wskazał organ cel, o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. został zrealizowany. Poza tym organ ustalił, że działki nr [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych, że na działkach nr [...], stanowiących własność Gminy B., ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, tak jak i na działkach nr [...] z tym że w przypadku tych ostatnich działek prawo to następnie zostało przekształcone w prawo własności. Organ ustalił również, że ze znajdujących się a aktach sprawy odpisów zupełnych ksiąg wieczystych KW nr [...] oraz z zawiadomień Państwowego Biura Notarialnego w B. dotyczących ksiąg wieczystych KW nr [...], wynika iż w księgach tych zostało na przestrzeni okresu od [...] wpisane prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności na rzecz osób trzecich w/w działek. Na postawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że na działkach nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, niemniej jednak stronie nie należy się zwrot tych działek, albowiem zgodnie z art. 229 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazując, że do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 w/w ustawy dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, organ podkreślił, że ustalenie istnienia tej przesłanki w konkretnej sprawie, nie może prowadzić do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, lecz do orzeczenia o niezasadności wniosku o zwrot nieruchomości i w konsekwencji do odmowy jej zwrotu, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do zgłoszonego w sprawie żądania wypłaty odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej stanowiącej ekwiwalent wywłaszczonej nieruchomości, organ zaznaczył, że przekazanie nieruchomości na rzecz Państwa Polskiego aktem notarialnym z dnia [...] nastąpiło bezpłatnie, bo tak przewidywała to ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, oraz że także obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przyznają byłym właścicielom takich nieruchomości lub ich spadkobiercom roszczenia o odszkodowanie lub o nieruchomość zamienną, a jedynie roszczenie o zwrot nieruchomości (art. 216 ustawy). W sprawie nie znajduje w szczególności zastosowania, jak wskazał organ, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zgodnie z regułami obowiązywanie aktu prawnego ma on zastosowanie do wywłaszczeń bez odszkodowania dokonanych pod rządami tej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., a nie do wywłaszczeń dokonanych przed tą datą. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak podkreślił organ, nie rozszerzył - na wzór art. 216 - zakresu jego obowiązywania na stany faktyczne sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. Prowadzi to do wniosku, że art. 129 ust. 5 nie odnosi się do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Brak przesłanek prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej żądanie dotyczące przyznania odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej, oznacza w ocenie organu, że postępowania administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i jako takie stosownie do treści art. 105 § 1 kpa podlega umorzeniu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ przytoczył obszerną argumentację opartą na zgromadzonych w sprawie dokumentach, wskazującą na przeniesienie aktem notarialnym z dnia [...] na rzecz Państwa Polskiego własności działki o nr [..], a nie [...], oraz szczegółowo wyjaśnił występujące we wskazanym akcie notarialnym rozbieżności dotyczące działki nr [...]. Od powyższej decyzji W. R. wniósł odwołanie, w którym podtrzymując swoje dotychczasowe żądania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pisma, odwołujący zarzucił organowi I instancji, że nie wziął on pod uwagę okoliczności, że akt notarialny z dnia [...], którym spadkodawca strony bezpłatnie oddała na rzecz Państwa Polskiego sporną nieruchomość, został zawarty, nie na podstawie decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości (jak twierdzi organ), lecz na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., co potwierdza § 2 aktu notarialnego oraz, że w chwili zawarcia tego aktu ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. już nie obowiązywała. Z dniem bowiem wejścia w życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192) utraciły moc zarówno ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r., jak i ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach. Obowiązująca zaś w tym okresie ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. przewidywała w art. 7 odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Niezastosowanie więc w sprawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., jako przepisów obowiązujących w chwili zawarcia aktu notarialnego, spowodowało zdaniem odwołującego naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz ciążącego na organie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, zwłaszcza w zakresie ustalenia podstawy prawnej. Ponadto odwołujący podniósł, że M. M. znacjonalizowano grunty w ilości stanowiące 38 % wartości wszystkich działek przeznaczonych na cele użyteczności publicznej i cele przyszłej polityki terenowej osiedla, co stanowiło naruszenie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., przewidującego wymóg bezpłatnego odstąpienia gruntu w ilości nieprzekraczającej 20 % wartości tych działek. Strona zarzuciła również naruszenie w sprawie art. 32 Konstytucji RP, z uwagi na wywłaszczenie na początku lat 80-tych należących do innych osób działek przy ul. [...] za odszkodowaniem. Błędnie także, zdaniem odwołującego, organ przyjął, że podział działki nr [...] (niegdyś nr [...]) na 10 działek budowlanych na podstawie zarządzenia nr [...], stanowi realizację celu publicznego określonego w akcie notarialnym z dnia [...] jako przeznaczenie gruntu pod zieleń. W ocenie strony, takie wykorzystanie spornej nieruchomości przesądza o niezrealizowaniu celu publicznego, na który M. M. przekazała ziemię. Odwołujący zarzucił ponadto organowi błędną interpretację art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nieprawidłowe przyjęcie w jej wyniku, że wskazany przepis nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomości, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Na potwierdzenie swojego stanowiska w tym zakresie odwołujący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r. o sygn. akt II SA/Bk 706/06. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wniosek strony o zwrot przedmiotowej nieruchomości należało rozpatrzyć w świetle regulacji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość w ogóle została w jakikolwiek sposób wykorzystana, a jeśli tak to czy w sposób zgodny z celem, na który wywłaszczenie zostało dokonane i czy cel ten zrealizowany został w całości, poprzez zagospodarowanie całej powierzchni nieruchomości, a ponadto czy prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat i czy cel wywłaszczenia zrealizowano w okresie 10 lat od daty, w jakiej decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zdaniem organu w sprawie należało również zastosować art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., a także uwzględnić art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W świetle powyższych regulacji prawnych oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i powinno pozostać w obrocie prawnym. W sprawie bowiem zasadnie Starosta M. ustalił, że działki nr [...], stanowią własność Gminy B. i zostały zajęte pod drogi (decyzja Wojewody B. z dnia [...]). Zgodnie zaś z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem nie można orzec o zwrocie nieruchomości będącej drogą publiczną, niezależnie od celu jaki miał być zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. o sygn. akt II SA/Gd 1206/01). Prawidłowo również, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji stwierdził, że pomimo iż na działkach nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje stronie z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ zaznaczył, odnosząc się zarzutu odwołującego iż w chwili zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność spornej nieruchomości, tj. w [...] nie obowiązywała już ustawa na podstawie której wydano decyzję wywłaszczeniową z [...]., tj. ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r., że okoliczność ta nie ma w sprawie żadnego znaczenia, gdyż akt notarialny został podpisany na podstawie decyzji prawomocnej i niewzruszonej, która nie była decyzją terminową i nadal funkcjonowała w obrocie prawnym. Wprawdzie decyzja ta została oparta o uchylony później stan prawny, nie mniej jednak przepisy się zmieniają nieustannie, ale decyzje wydane na ich podstawie, póki nie zostaną uchylone lub zmienione pozostają w mocy. W kwestii natomiast wniosku strony o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, organ wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Po 688/07, że w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronie nie należy się również, wbrew jej twierdzeniom odszkodowanie. W sprawie bowiem bezpłatne odstąpienie na rzecz Państwa Polskiego spornej nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...], nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., która to ustawa w art. 13 przewidywała taką właśnie bezpłatną formę przeniesienia własności nieruchomości. Okoliczność natomiast, że skarżąca wystąpiła z roszczeniem o odszkodowanie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zmienia faktu, iż postępowanie związane z odstąpieniem nieruchomości zostało przeprowadzone i zakończone pod rządami ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., co wyklucza zdaniem organu odwoływanie się w niniejszej sprawie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami znajdują bowiem jedynie wyjątkowo zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przepisami tejże ustawy. Takie przypadki przewiduje art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, m.in. w przepisie ust. 2 pkt 1 co do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Niemniej jednak, jak podkreślił organ, przepis ten stanowi podstawę do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko w zakresie zwrotu nieruchomości, wobec czego nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Podstawy prawnej żądania odszkodowania nie może stanowić więc w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden bowiem przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zatem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z regułami dotyczącymi obowiązywanie aktów prawnych, nie znajduje zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. W świetle powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Starosta M. prawidłowo i zasadnie rozstrzygnął o braku podstaw prawnych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., i w konsekwencji o umorzeniu postępowania odnośnie wniosku odwołującego w tym zakresie. Brak podstawy materialno-prawnej zgłoszonego żądania uniemożliwia bowiem rozstrzyganie o żądaniu strony i powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie tego żądania, co uzasadnia umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa prowadzonego w tym zakresie postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję W. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w wydanej na skutek odwołania strony decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. wydało na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, decyzję z dnia [..] nr [...], którą zatwierdziło przedłożony przez M. M. planu podziału nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], o ogólnej powierzchni [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej parcele [...], z zastrzeżeniem dopełnienia warunku wydzielenia katastralnie i hipotecznie działek oznaczonych na planie nr [...](o pow. [...]) jako działek budowlanych i utworzenia dla nich odrębnych wykazów hipotecznych, a także warunku wydzielenia katastralnie i hipotecznie przeznaczonej pod zieleń publiczną działki nr [...](o pow. [...]) i przeznaczonych pod projektowane ulice działek nr [...](o pow. [...]) oraz oddania ich bezpłatnie i bez obciążeń Skarbowi Państwa, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Ze wskazanej decyzji wynika, że sporna działka, oznaczona w planie podziału nr [...], a następnie nr ewid. [...], została decyzją zatwierdzająca plan podziału nieruchomości, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., przeznaczona pod zieleń publiczną, a dotychczasowa jej właścicielka zobligowana do oddania jej bezpłatnie na rzecz Państwa Polskiego. Podstawę prawną wskazanego obowiązku stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., określający że właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, w ilości nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. W następstwie powyższej decyzji M. M. zawarła w dniu [...] akt notarialny, którym uznając obowiązek wynikający z art.13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., przeniosła umownie własność przedmiotowej działki (tak jak i działek nr: [...] – nr ewid. [...], [..]- nr ewid. [...], [...]- nr ewid. [...], [...] - nr ewid. [...], [...] - nr ewid. [...]) na rzecz Państwa Polskiego. Sporna działka, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, została następnie objęta zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...]z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w B. i ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego oraz ich podziału na działki budowlane, na mocy którego wydzielono z niej 10 działek budowlanych, natomiast obecnie wchodzi ona w skład działek z obrębu [...], oznaczonych numerami: [...], z czego działki nr [...] stanowią własność Gminy B. i są zajęte pod drogi (decyzja Wojewody K. z dnia [...]), działki nr [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych, działki nr [...] są przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób fizycznych, a na działkach nr [...] także ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, z tym że prawo to zostało następnie przekształcone w prawo własności. Zarówno prawa własności jak i prawa użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osób trzecich zostały ujawnione w księgach wieczystych KW nr [...]. Wszystkie działki nie zajęte pod drogi są jako budowlane zabudowane aktualnie domami mieszkalnymi. W świetle powyższych ustaleń faktycznych, nie było zdaniem Sądu, podstaw prawnych w aktualnie obowiązujących aktach prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego zarówno w zakresie żądania zwrotu spornej nieruchomości, jak i roszczenia o odszkodowanie lub przyznanie nieruchomości zamiennej jako ekwiwalentu wywłaszczonej nieruchomości. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi aspektu czasowego obowiązywania aktów normatywnych w polskim systemie prawnym, akt taki (norma prawna, przepis prawny) obowiązuje w okresie od wejścia jego w życie do momentu uchylenia. Akt normatywny nabiera mocy albo z momentem jego ogłoszenia w oficjalnym dzienniku promulgacyjnym albo w momencie późniejszym, który on sam określa. Zasadą jest więc, że ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od daty wejścia jego w życie. Zdarzają się jednak sytuacje, że określony akt normatywny stosuje się także do wydarzeń, które miały miejsce przed wejściem jego w życie. W takim jednak przypadku, obowiązkiem ustawodawcy jest zamieszczenie w danym akcie wyraźnego przepisu stanowiącego o tym wyjątku i nadaniu mocy wstecznej ustawie (normie prawnej, przepisowi prawa). W przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 242, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem że ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty z tym, że w sprawach wszczętych lecz nie zakończonych do wymienionego dnia decyzją ostateczną należy stosować jej przepisy (art. 233). Kolejnych unormowaniem wskazanej ustawy rozszerzającym zakres jej zastosowania na sytuacje mające miejsce przed dniem jej wejścia w życie (wywłaszczenia dokonane nie pod rządem ustawy, tj. począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., lecz przed tą datą), jest art. 216. Przepis ten jednak odnosi się wyłącznie do przepisów działu III, rozdział 6 ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc nie obejmuje przepisów rozdziału 5 regulujących kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a ponadto pozwala on stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 wyłącznie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w sposób enumeratywny w nim wymienionych. Wśród tych aktów wymienia się ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, wskazując że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 tej ustawy (art. 216 ust. 1 pkt 1). Skoro więc sporna nieruchomość została odstąpiona bezpłatnie na rzecz Państwa Polskiego, aktem notarialnym z dnia [...], w oparciu o art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., należy stwierdzić, że na zasadzie wyjątku z art. 216 ust. 1 pkt 1 ustawy od ogólnych reguł temporalnych obowiązywania aktu prawnego, do przypadku bezpłatnego odstąpienia prawa własności nieruchomości, mającego miejsce w dniu [...], a więc przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie mają odpowiednio przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak wyłącznie te dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym stanie rzeczy więc należało na zasadzie wyjątku rozpatrzyć wniosek skarżącej w zakresie roszczenia o zwrot spornej nieruchomości, w świetle regulacji prawnych zawartych w dziale III rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozdziale tym ustawodawca unormował zasady zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonych, stanowiąc w art. 136, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1), a także że poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 2). Przepis art. 137 ust. 1 wyjaśnia zaś, że za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu uznaje się nieruchomość, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) alb pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że przesłanką możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie w świetle regulacji art. 137 ust. 1 w/w ustawy, zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając czy ta przesłanka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, należy ocenić sposób wykorzystania wszystkich działek wchodzących aktualnie w skład obrębu [..], obejmującego teren stanowiący niegdyś działkę nr [..](nr ewid. [...]). Z akt sprawy wynika, że działki nr [...], stanowiące własność Gminy B., zostały, jak już wskazano wyżej zajęte pod drogi (działka nr [...] stanowi część ul. [...], działka nr [..] część ul. [..], a działka nr [...] skos drogi). Takie wykorzystanie przejętych działek wyklucza według Sądu, możliwość ich zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku bowiem nieruchomości zajętych pod drogi publiczne należy wziąć pod uwagę, że obowiązujące w polskim systemie prawnym regulacje dotyczące dróg publicznych, ograniczają w sposób znaczący możliwość obrotu takimi nieruchomościami. Z przepisu bowiem art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że właścicielem dróg publicznych może być jedynie Skarb Państwa - w przypadku dróg krajowych oraz właściwy samorząd województwa, powiatu lub gminy - w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Jego konsekwencją jest zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione we wskazanym przepisie. Zatem brak jest możliwości zwrotu osobie fizycznej wcześniej wywłaszczonej nieruchomości, która została następnie zajęta pod drogę publiczną. W związku z tym nawet w przypadku stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości i w akcie notarialnym z dnia [..] przenoszącym własność spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (w aktach tych sporna działka została przeznaczona na zieleń publiczną), przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej orzeczenia o zwrocie nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., a następnie zajętej pod drogę publiczną, z uwagi na istniejące w polskim porządku prawnym ograniczenia obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które Sąd zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej musi uwzględnić interpretując przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. o sygn. akt II SA/Gd 1206/01). Zdaniem Sądu w także przypadku działek nr [...] nie było możliwości orzeczenia o zwrocie ich wnioskodawcy. Rzeczą bezsporną między stronami jest, że działki te nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości i w akcie notarialnym z dnia [...]. Działki te bowiem nie zostały przeznaczone na zieleń publiczną, lecz zabudowane 10 budynkami mieszkalnymi. A zatem więc w sprawie została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten jednak nie mógł mieć zastosowania w sprawie albowiem, podobnie jak w przypadku działek nr [...], inny przepis stał temu na przeszkodzie, a mianowicie zawarty w tej samej ustawie, o gospodarce nieruchomościami jej art. 229. Zgodnie z jednoznaczną treścią tego przepisu, roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten więc stanowi wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i obliguje organy administracji publicznej do niestosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji przeniesienia własności nieruchomości lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i ujawnienia tych praw w księdze wieczystej. Skoro zatem w przypadku działek nr [...] z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, jako że działki te zastały przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedane lub obciążone prawami użytkowania wieczystego i prawa te zostały ujawnione w księgach wieczystych, należy stwierdzić, że skarżącemu w świetle wyraźnej regulacji prawnej z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługiwało roszczenie o zwrot tych działek, o czym zasadnie organy rozstrzygnęły. Uwzględniając powyższe uwagi należy skonstatować, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a mających wyjątkowo – z uwagi na wyraźną treść art. 216 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy - odpowiednie zastosowanie do nieruchomości odstąpionych bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie było możliwości zwrotu skarżącemu w trybie art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy spornej nieruchomości, ze względu na istniejące w polskim ustawodawstwie regulacje stanowiące wyłom od ogólnej zasady zwrotu dotychczasowemu właścicielowi zbędnej nieruchomości (art. 136 ust. 1 i 3 ustawy), a określone w art. 2a ustawy o drogach publicznych i w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenia więc organów obu instancji odmawiające stronie zwrotu spornej nieruchomości należy uznać za prawidłowe i zasadne. Przeprowadzone w sprawie w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowanie dowodowe wykazało, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, także rozstrzygnięcie organów I i II instancji w przedmiocie zgłoszonego we wniosku żądania wypłaty odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, jest słuszne i zgodne z przepisami prawa. W świetle bowiem regulacji obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie istnieje podstawa do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przywołana ustawa reguluje zagadnienia dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w rozdziale 5 działu III, wyraźnie stanowiąc w art. 128 ust. 1, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 w/w ustawy jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5, który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Przepis ten nie mógł jednak mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na okoliczność, że jak już wcześniej zaznaczono - art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z wyraźniej i jednoznacznej woli ustawodawcy, odnosi się wyłącznie do przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, które dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na zatem nie obejmuje kwestii odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Jak słusznie zauważył organ I instancji żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozszerzył, na wzór wskazanego art. 216, zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, określając że na zasadzie wyjątku od zasady nie działania prawa wstecz ma on odnosić się do stanów faktycznych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, tj. dniem 1 stycznia 1998 r. Z powyższego wynika zatem, iż analizowany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy nie dotyczy przypadków, w których nastąpiło nabycie przez Państwo własności nieruchomości w oparciu regulację określoną w art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., tym bardziej jeszcze, że ustawa ta nie przewidywała odpłatności z powyższego tytułu, a omawiany art. 129 ust. 5 pkt 3 obejmuje dyspozycją wywłaszczenia, w ramach których z naruszeniem prawa nie rozstrzygnięto w przedmiocie odszkodowania. Na marginesie należy nadmienić, że nie tylko ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie daje podstaw do rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, lecz również regulacje prawne, obowiązujące po utracie mocy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (co miało miejsce z dniem 1 września 1972 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach), a przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., nie przewidywały możliwości zwrotu czy zadośćuczynienia za grunty utracone w oparciu o art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. W tym stanie rzeczy więc należy stwierdzić, że w polskim porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., i tym samym do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony o jego ustalenie. Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania (sprawę administracyjną), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94). Skoro więc w niniejszej sprawie, nie było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku strony w omawianym zakresie, to zainicjowane przezeń postępowanie jako bezprzedmiotowe organ obligowany był na podstawie art. 105 § 1 kpa w tymże zakresie umorzyć, co też uczynił, wyjaśniając szczegółowo powód takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących nie obowiązywania już w chwili zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność spornej nieruchomości ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. oraz znacjonalizowania gruntów w ilości przekraczającej określoną w art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., trzeba wyjaśnić, że okoliczności te nie są objęte granicami sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministrcyjengo. Przedmiotowe postępowanie dotyczy kwestii zwrotu spornej nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, a nie kwestii legalności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości czy też aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości. Jeżeli więc skarżący kwestionuje zasadność i legalność wymienionych aktów powinien próbować je wzruszyć, niemniej jednak w innym trybie i odrębnym postępowaniu, w tym jeśli chodzi o akt notarialny - w trybie przepisów postępowania cywilnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.