I OZ 597/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Powiatowego Policji w Policach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SO/Sz 7/11 wymierzające Komendantowi Powiatowemu Policji w Policach grzywnę w wysokości sto złotych w sprawie z wniosku M. H. o wymierzenie grzywny Komendantowi Powiatowemu Policji w Policach za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SO/Sz 7/11 w sprawie z wniosku M. H. wymierzył Komendantowi Powiatowemu Policji w P. grzywnę w wysokości 100 (sto) zł za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu 21 stycznia 2011 r. M. H., za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w P. wniósł skargę na bezczynność tegoż organu w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji. W dniu 24 lutego 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w P. przekazał wyżej wymienioną skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami postępowania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Następnie w dniu 1 marca 2011 r. M. H. wniósł skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Powiatowemu Policji w P. w związku z nieprzekazaniem w terminie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej odrzucenia albo oddalenia. Komendant podniósł, że skarga została przekazana z trzydniowym opóźnieniem, ale nie wynikało to ze złej woli, a było jedynie konsekwencją błędnie odczytanej daty wpływu skargi do Komendy Powiatowej Policji w P. Mimo, że dyżurny policjant przyjął skargę i potwierdził ten fakt, dokonując na jednym egzemplarzu adnotacji "wpłynęło dnia 21 stycznia 2011 r.", to Komendant Powiatowy Policji w P. miał możliwość zapoznania się z jej treścią dopiero w dniu 24 stycznia 2011 r. i tego też dnia pracownik sekretariatu opatrzył złożoną skargę stemplem wpływowym z datą 24 stycznia 2011 r. Reasumując, organ podkreślił, że istotnie doszło do uchybienia terminowi wynikającemu z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), jednakże opóźnienie w wykonaniu nałożonego obowiązku wyniosło jedynie trzy dni, a organ przekazał skargę sądowi przed złożeniem wniosku o ukaranie grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że grzywna, o której mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., stanowi sankcję za naruszenie podstawowego prawa do rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki. Jednocześnie ma ona charakter prewencyjny. W przypadku, gdy organ przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nawet przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie staje się bezprzedmiotowe i nie znajduje w tej sprawie zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że złożony przez M. H. wniosek o wymierzenie grzywny okazał się zasadny, a wysokość grzywny została ustalona przy uwzględnieniu wyjaśnień złożonych przez organ, które wskazują na brak świadomości przekroczenia terminu oraz tego, iż przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami postępowania nastąpiło przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Na powyższe postanowienie Komendant Powiatowy Policji w P. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania w przedmiocie ukarania grzywną albo oddalenia wniosku o ukaranie, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę treści art. 55 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może (nie musi) orzec o wymierzeniu organowi grzywny dopiero w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tj. nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy sądowi. W niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji w P. wykonał ciążący na nim obowiązek, organ nie dochował wprawdzie ustawowego terminu, ale trzydniowe opóźnienie nie uzasadnia wymierzenia grzywny. Grzywna jest bowiem środkiem dyscyplinującym, mającym spowodować wykonanie przez organ ciążącego na nim obowiązku. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten został wykonany, to nie zachodzi podstawa do wymierzenia grzywny. W tej sytuacji, skoro obowiązek przedłożenia skargi został, choć z przekroczeniem terminu, ale dopełniony, zanim sąd orzekł w tej sprawie, postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny stało się bezprzedmiotowe, albowiem w takim wypadku grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty. Odpowiedź na powyższe zażalenie wniósł M. H. Stwierdził, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż wymierzenie grzywny jest jedynie środkiem dyscyplinującym – co potwierdza bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego przekroczenie terminu wiąże się także z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jako pozbawione uzasadnionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia (vide uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Ponadto słusznie w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest obowiązany rozpatrzeć merytorycznie wniosek, który spełnia wymagania formalne, bez względu na to, czy organ spełnił swój obowiązek do daty posiedzenia sądu, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy (zob. B. Dauter: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 180 i 181). Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę mimo dopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że organ nie przekazał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w ustawowym terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Zauważyć bowiem należy, że WSA w Szczecinie wziął pod uwagę wyjaśnienia organu oraz to, że skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została przekazana przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Tym samym należało uznać, że Sąd I instancji, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia