IV SA/Po 165/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB), na podstawie art. 104 § 1 i art. 108§ 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwana kpa), oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej prawo budowlane) : 1. Zatwierdził projekt budowlany zamienny dla [...], wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę nr [...] 2. Zezwolił na wznowienie robót budowlanych objętych w/w projektem, 3. Nałożył na inwestora – R. W. – obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, 4. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2010r. PINB zobowiązał inwestora R. W. do sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] maja 2010 r. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu, jak wykazały pomiary geodezyjne, polegały na tym, że przedmiotowy budynek usytuowano w odległości 5,80 m od granicy z działką nr [...], to jest z naruszeniem linii zabudowy. Pomiar wykazał też, że budynek przesunięto również o 0,50 m w kierunku sąsiedniej działki nr [...], co jest niezgodne z projektem zagospodarowania terenu. Organ uznał, że na tym etapie postępowania zastosowanie ma przepis art. 51 prawa budowlanego i stwierdził, że przedłożony projekt budowlany sporządzony jest przez osoby uprawnione, opatrzony jest stosownymi oświadczeniami i jest odpowiedni do zakresu zmian, jakie wystąpiły w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę; w szczególności uwzględnia przemieszczenie bryły budynku. Ponadto projekt budowlany (zamienny) spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia[...] .06.2008r., wydanej przez Prezydenta Miasta [...] co do: - maksymalnej szerokości elewacji frontowej 13 m – projekt przewiduje 12,2 m od ul. [...] - maksymalnej wysokości 9,7 m do kalenicy – projekt przewiduje 9,47 m - zapewnia zaspokojenie potrzeb parkingowych na działce inwestora, - wymogów dotyczących kształtu dachu, - funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ stwierdził też, że nie zostanie przekroczony procent zabudowy działki nr [...], której inwestor jest właścicielem - w wysokości 21%. Przedstawiony projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymaganiami art. 34 ust. 3 prawa budowlanego. Nie ma potrzeby aktualizacji oświadczeń właściwych jednostek o zapewnieniu mediów, gdyż przyłącza zostały już wykonane na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę. Dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest ustanowioną służebnością na działce sąsiedniej nr [...] poprzez utwardzenie wykonane podczas zabudowy tej działki. Organ sprawdził też rozwiązania architektoniczne przedłożonego projektu, ze szczególnym uwzględnieniem odległości budynku i elementów zagospodarowania od działek sąsiednich i obiektów na nich usytuowanych, ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie), a ponadto przeanalizował kwestię zacienienia w rozumieniu § 60 rozporządzenia, stwierdzając, że problem ten nie wystąpi. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że zobowiązany był zatwierdzić przedłożony projekt zamienny i zezwolić na wznowienie budowy, a zastrzeżenia uczestników postępowania nie mogą znaleźć ochrony, gdyż w istocie chodzi im o ochronę takich interesów jak naruszenie warunków przestrzennego zagospodarowania, pozbawienie intymności, zacienienie działek, czy spadek wartości ich nieruchomości – nie pozbawia to jednak inwestora do prawa zagospodarowania swojej działki w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ uzasadnił nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności swej decyzji na wniosek inwestora art. 108 kpa, w świetle którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony , a także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle którego organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (...). Zdaniem organu wnioskujący inwestor dostatecznie uprawdopodobnił swój wyjątkowo ważny interes w uzyskaniu rygoru, a z uwagi na to, że decyzja nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, wykonalność ta nie godzi w interesy osób trzecich. Odwołanie od tej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu który z kolei domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prokurator podniósł, że PINB przedwcześnie wydał decyzję o wznowieniu robót, bowiem najpierw inwestor winien przedłożyć prawidłową decyzję o warunkach zabudowy, a która to decyzja winna dotyczyć działki na której realizowana jest inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy z [...].06.2008r. dotyczy działek [...]. W decyzji tej ustalono m. in. Wielkość powierzchni zabudowy do maksymalnie 21% dla budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Pomimo, iż warunki zabudowy dotyczą trzech działek, inwestycja realizowana jest na jednej działce nr [...] o powierzchni 746 m2. Takim działaniem inwestor zablokował rozbudowę budynku na działce nr [...], czym naruszył interes właściciela tej działki. Zdaniem Prokuratora organ nie badał, czy zmiana lokalizacji obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga badania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, a także stwierdzenia czy nie należy wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Jest to istotne tym bardziej, ze co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło decyzją z dnia [...].11.2009r. stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy ale nie jest ona prawomocna, gdyż strony złożyły skargę do WSA w Poznaniu. Prokurator w swym odwołaniu kwestionował także zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając organ przytoczył stan faktyczny sprawy, podał kto złożył odwołanie (bez przytoczenia wniosków odwołujących się stron) i rozważając sprawę podniósł, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona, bowiem w przypadku małżeństw (stron) doręczono jedną przesyłkę łącznie dla małżonków co jest sprzeczne z § 2 ust. 5 regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych (zarządzenie nr 157 Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia 28.11.2007r. ze zm.), który stanowi, że nadawcą lub adresatem przesyłki rejestrowanej, w tym przesyłki poleconej, może być tylko jedna osoba fizyczna (...). W związku z tym adresowanie przesyłek na małżonków i doręczenie jej jednemu z nich nie wywiera takiego samego skutku prawnego jakby doręczono decyzję każdemu z nich osobno i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa – a zatem jest błędne. Zdaniem organu już choćby istnienie tej wady, ze względu na niemożność jej konwalidowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie nadania decyzji pierwszo instancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności nie było właściwe, ponieważ przesłanki nadania takiego rygoru nie można traktować rozszerzająco lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, a więc brak było podstaw aby w ten sposób orzec w tym zakresie. WINB podniósł także, że obowiązkiem organu jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny materiału zebranego w czasie postępowania, analiza argumentów wszystkich stron i dokonanie wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Przepisu art. 77 kpa wynika obowiązek organu zgromadzenia całego materiału dowodowego, obowiązek podjęcia stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, żądania od stron przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Reasumując organ II instancji zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustalił w pierwszej kolejności czy przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zamiennym, a następnie czy nie narusza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższą decyzję skargę wniósł inwestor – R. W. za pośrednictwem swego pełnomocnika adw. S. J. W skardze zarzucał decyzji naruszenie art. 107 kpa poprzez niezawarcie w niej daty wydania oraz wskazanie w uzasadnieniu błędnej podstawy prawnej regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych ( gdyż powołany przepis dotyczy przesyłek priorytetowych), a także naruszenie art. 108 kpa poprzez nieuznanie, iż w sprawie zachodzi wyjątkowo ważny interes strony i stąd konieczne było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Mając to na względzie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145§ 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie uchylenie i przekazanie do rozpoznania organowi I instancji ( prawdopodobnie winno to brzmieć "organowi II instancji" - przyp. Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść , że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art..135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślenia przy tym wymaga, że generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zaskarżone orzeczenie powołuje się wprawdzie na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak nie są przekonujące ani motywy takiego stanowiska ani wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, wymagające - w jego ocenie - dodatkowego wyjaśnienia i "doprecyzowania". Dlatego zawartej w decyzji argumentacji nie można zaakceptować jako podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji zawarł w swej decyzji szczegółowe rozważania na temat prawidłowości złożonego przez inwestora projektu zamiennego, natomiast organ odwoławczy w ogóle się do nich nie ustosunkował, zalecając jedynie, w końcowej części uzasadnienia, ustalić czy inwestycja realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym zamiennym i czy nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. Organ natomiast winien w swej decyzji nie tylko odnieść się do zawartych w zaskarżonej decyzji twierdzeń, ocenić ich prawidłowość ale także rozważyć te twierdzenia pod kątem zarzutów zawartych w odwołaniach stron. W innym przypadku nie ma sensu jego decyzja jako drugiej instancji. Doniosłość możliwości odwołania się od danej decyzji stron, poza ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania, polega na tym także, że strony liczą na to, że podniesione przez nich argumenty i zarzuty w stosunku do decyzji będą przez organ rozpatrzone i przeanalizowane; gdy natomiast okaże się, że zdaniem organu II instancji niemożliwe jest przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego – korzysta z instytucji wprowadzonej art. 138 § 2 kpa, a więc przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia uchylając decyzję. W takiej sytuacji winien jednak, jak już była o tym mowa zawrzeć w swej decyzji jasne wytyczne dla organu I instancji co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie uchybienia, na jakich skupił się organ w zaskarżonej decyzji to nieprawidłowe doręczenie decyzji stronom i fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji. Co do doręczeń - rację ma organ odwoławczy, że prawidłowym jest doręczenie rozstrzygnięcia każdej ze stron, jednak, zdaniem sądu, uchybienie to nie miało wpływu na przebieg postępowania, bowiem strony w terminie złożyły odwołanie od decyzji ( z wyjątkiem M. G., który jednak otrzymał decyzję, co osobiście potwierdził – dowód doręczenia przy decyzji I instancji – tom II akt administracyjnych, k. 191). Jeżeli chodzi o nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności to twierdzenia organu odwoławczego, iż przesłanki nadania takiego rygoru winny być poddane wykładni ścisłej jest co najmniej niejasne, a to dlatego, że nie wyjaśniono co organ miał na myśli w tym konkretnie przypadku. Sąd zresztą podziela pogląd, że przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, ponieważ wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca w art. 108 kpa, odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, uznał, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji niemożna się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w tym przepisie. Zagrożenie to musi jednak mieć realny charakter i nie może być jedynie prawdopodobne. Okoliczność ta winna być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji lub w postanowieniu nadającym rygor. (tak wyrok NSA w sprawie II OSK 1134/09 z dnia 15.07.2010r., LEX nr 597140). Należy jednak zaznaczyć (za w/w wyrokiem), że "wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji może być rozpatrzony wyłącznie w toku postępowania odwoławczego i nie może zmierzać do uchylenia decyzji jako takiej w całości"- a więc sam brak zasadności nadania rygoru nie może skutkować uchyleniem całej decyzji. Reasumując, zdaniem sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na jego niejasność i braku wyłuszczenia powodu uchylenia decyzji organu I instancji jest wadą, która miała wpływ na wynik sprawy. Treść przepisu art. 138 § 2 kpa jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że nie zachodziły warunki z art. 138 § 2 k.p.a. Brak bowiem jest wskazówek co dokładnie miałby organ I instancji wyjaśnić ponownie rozpoznając sprawę. Sąd wskazując powyższe naruszenia stwierdza, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu dotknięta takimi wadami decyzja wymagała uchylenia. Zwrócić należy uwagę także i na to, że stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nawet gdy jest uzasadnione, wymaga wskazania zakresu czynności, które organ ponownie rozpoznający sprawę powinien wykonać. W skarżonej decyzji tych warunków nie określono, bo nie spełnia ich ogólna formuła, że sprawę należy rozpoznać. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skargi co do naruszenia art. 107 kpa poprzez brak w skarżonej decyzji niezbędnego elementu jakim jest data jej wydania. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się zaskarżona decyzja z datą [...] grudnia 2010r. Data taka widnieje także na odpisach decyzji; być może skarżący otrzymał odpis decyzji bez daty, nie rzutuje to jednak na jej prawidłowość w tym względzie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeanalizować treść i uzasadnienie decyzji organu I instancji, ustosunkować się do niego w swym rozstrzygnięciu i dopiero po analizie zdecydować o dalszym losie tego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.