II SA/Wr 327/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Starosty na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...]r. Starosta W. – reprezentując Skarb Państwa złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skargę na orzeczenie tego organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zaskarżonym orzeczeniem Kolegium powołując w podstawie prawnej przepis art. 79 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzając, że sporządzony w sprawie operat nie mógł stanowić podstawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a tym samym brak było podstaw do zmiany opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wskazanej w wypowiedzeniu, orzekł o bezskuteczności dokonanego przez Starostę wypowiedzenia, wskazując jednocześnie, że użytkownika wieczystego wiąże opłata za użytkowanie wieczyste w dotychczasowej wysokości (pkt I pouczenia) oraz że od wydanego orzeczenia właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, którego wniesienie będzie równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego (pkt II pouczenia). Odnosząc się do przedstawionego orzeczenia autor skargi podniósł, że jeżeli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do zmiany opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wskazanej w wypowiedzeniu, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie orzekać o bezskuteczności tego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać Kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymienione w art. 79 ust. 7 ustawy. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie nie jest orzeczeniem w rozumieniu przepisu art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto strona skarżąca poinformowała, że równolegle z wniesieniem skargi do tutejszego Sądu został złożony od orzeczenia sprzeciw do Sądu Rejonowego. Powołując się na informacje uzyskane od innych organów oraz uczestników postępowania autor skargi wskazał, że w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sądy Rejonowe sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. W przekazanej Sądowi wraz z aktami odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej odrzucenie. W ocenie Kolegium skarżone orzeczenie wydane na podstawie przepisów rozdziału 8 - ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości - ustawy gospodarce nieruchomościami nie jest ani decyzją administracyjną ani aktem bądź czynnością organu, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako takie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań przytoczyć należy treść art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten tworzy zatem zasadę domniemania właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne wszystkich spraw, nie tylko cywilnoprawnych. Wyjątek dotyczy tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej sądownictwa administracyjnego jest art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) - dalej powoływana jako: ,,p.p.s.a.", który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określono w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). W świetle wyżej przywołanych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, str. 43-45). Zaskarżone orzeczenie nie mieści się w katalogu skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Dopuszczalność skargi nie wynika również z przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a., gdyż żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) dalej powoływanej również jako ,,u.g.n." nie przewiduje możliwości złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie Kolegium dotyczące skuteczności lub zasadności wypowiedzenia przez właściwy organ dotychczasowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestie związane z kształtowaniem wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny, bez względu na sam sposób powstania użytkowania wieczystego, gdyż opłaty te stanowią essentialia negotti stosunku prawnego jakim jest użytkowanie wieczyste (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., SK 49/04, Dz. U. nr 82, poz. 502, identycznie M. Romańska, Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, Samorząd Terytorialny 2000, nr 11, s. 12). Powszechnie zatem wskazuje się, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej jako sprawa o charakterze cywilnym została wyłącznie na zasadzie swoistego wyjątku, który nie może być interpretowany rozszerzająco poddana kognicji organów administracji na mocy przepisu szczególnego (uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209, uchwała SN z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, poz. 190 oraz uchwała NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8). Historycznie rzecz ujmując, zaczynając od ustawy zmieniającej z 21 października 1994 r., od 8 grudnia 1994 r. wprowadzono do uchylonej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości m.in. art. 43 a- 44f, w których uregulowano nowy tryb aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Jak podkreśla G. Bieniek ([w:] G. Bieniek, St. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Warszawa 2011, s. 910) myślą przewodnią przyjętego trybu zmiany opłaty z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste było uznanie, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego, uregulowanego umową. Ustawodawca w ustawie nowelizacyjnej recypował na potrzeby umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste instytucję wypowiedzenia zmieniającego. Także w art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zasadzie przyjęto ten tryb aktualizacji opłat rocznych. Został on w konsekwencji poddany częściowo cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo – metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej). Podstawową cechą pierwszej metody jest autonomiczność podmiotów przejawiająca się w szczególności w ich równorzędności w stosunku prawnym i braku władczego podporządkowania. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi wynikający z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste pieniężny ekwiwalent za przyznanie nabywcy prawo, a wykonanie zobowiązania w tym zakresie jest uregulowanie przepisami Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem odpowiednich regulacji wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami jako lex specjalis, np. w przypadku decyzyjnej formy ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminów zagospodarowania nieruchomości - art. 63-65 u.g.n. (przykład za G. Węgrzyn, A. Nikiforów, Problematyka zaliczania na poczet opłaty rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Uwagi na tle artykułu Jakuba Jana Ziętego, Samorząd Terytorialny 2010, nr 3, s. 47). Przepisy art. 77-81 u.g.n. zostały natomiast sformułowane przy zastosowaniu metody administracyjnoprawnej, stosownie do której jedna ze stron (właściwy organ administracji publicznej) kształtuje w sposób władczy sytuację prawną drugiej strony (użytkownika wieczystego). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracji publicznej występuje w sprawach dotyczących wysokości opłaty rocznej na podstawie szczególnej normy kompetencyjnej, ograniczając czasowo dopuszczalności drogi sądowej. Na niedopuszczalność zastosowania rozszerzającej interpretacji przysługujących na mocy analizowanej regulacji uprawnień kolegium w tego rodzaju sprawach zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 13 lutego 2009 r. II CSK 268/08, wykluczając możliwość orzekania przez ten organ w sprawie ustalenia pierwotnej wysokości opłaty rocznej w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty był dotychczas zwolniony z takiej opłaty. W takim przypadku Sąd Najwyższy uznał, że dopuszczalność drogi sądowej nie jest uzależniona od uprzedniego wyczerpania możliwości dochodzenia praw przed Kolegium, strony zaś powinny spór kierować bezpośrednio na drogę procesu cywilnego. Reasumując przedstawione stanowisko, które co należy podkreślić nie wywołuje kontrowersji i jest powszechnie przyjmowane zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, kwestie związane z wypowiedzeniem opłaty rocznej są realizacją uprawnień cywilnoprawnych podmiotów, których łączy stosunek użytkowania wieczystego. Wypowiedzenie dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w ramach realizacji uprawnień cywilnoprawnych właściciela nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym, a nie w następstwie sprawowania jurysdykcji administracyjnej. Identyczny, cywilnoprawny charakter ma także spór dotyczący wysokości zaktualizowanej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Spór co do wysokości tej opłat jest sprawą cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Także ewentualna ugoda zawarta przed kolegium nie jest ugodą kończącą sprawę administracyjną, lecz rozstrzyga sprawę o charakterze stricte cywilnym (tak też T. Brzezicki, T. Jędrzejewski, Ugoda w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, Casus Zima 2010, s. 16, oraz przywołane przez autora wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia: 13 listopada 2007 r. II SA/ Bk 591/07, 4 lipca 2007 r. II SA/Gd 299/07). Z przedstawionym stanowiskiem dotyczącym charakteru orzeczeń kolegiów odwoławczych w sprawach dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego koresponduje orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wielokrotnie wyrażano stanowisko, że skarga do sądu administracyjnego wniesiona na postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w toku postępowania dotyczącego aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK10/96, opubl. ONSA 1997/1/8; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997 r., sygn. akt l SA 1333/97, opubl. OSP 1998/3/57; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt l SA 1735/97, opubl. LEX nr 44634, a także postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 449/09, z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 29/09). Na zmianę charakteru orzeczeń podejmowanych w tego rodzaju sprawach przez samorządowe kolegia odwoławcze nie ma wpływ treść art. 79 ust. 7 u.g.n., który to przepis nakazuje do postępowania przed kolegiami stosować odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stronami prowadzonego w oparciu o takie rozwiązanie postępowania administracyjnego jest użytkownik wieczysty, który na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, składa do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości oraz właściciel nieruchomości, tj. Skarb Państwa – jeżeli nieruchomości jest jego własnością, lub jednostki samorządu terytorialnego – jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności takiej jednostki. Według art. 79 ust. 3 u.g.n. kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że ugoda ta pomimo, że zawierana jest w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma wyłącznie charakter ugody uregulowanej przepisami art. 917-918 Kodeksu cywilnego (R. Suwała, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste. Kilka uwag na tle artykułu J.P. Tarno i A. Wrzesińskiej-Nowackiej, Samorząd Terytorialny 1996, nr 3, s. 34). Jeżeli natomiast do ugody nie dojdzie kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej stawki procentowej. W takim orzeczeniu kolegium albo oddala wniosek użytkownika wieczystego (wówczas obowiązuje opłata w wysokości zaoferowanej w wypowiedzeniu), albo ustala pozytywnie nową wysokość opłaty bądź na poziomie dotychczasowym (przed wypowiedzeniem), bądź wyższym, lecz niższym od zaoferowanej w wypowiedzeniu (tak zob. G. Bieniek [w:] G. Bieniek, St. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Warszawa 2011, s. 913-914). Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Stosownie do przepisu art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie kolegium traci moc, nawet gdy sprzeciw dotyczy tylko części orzeczenia (art. 80 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.). W niniejszej sprawie Kolegium, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, wydało orzeczenie o którym mowa w art. 79 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie przyznać należy, że sam sposób redakcji zaskarżonego orzeczenia prowadzić może do podnoszonych w skardze wątpliwości, niemniej jednak prawidłowe odczytanie zawartego w sentencji orzeczenia o bezskuteczności wypowiedzenia wymaga uwzględnienia zawartego w pkt. I pouczenia wskazania o tym, iż użytkownika wieczystego wiąże opłata za użytkowanie wieczyste w dotychczasowej wysokości. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium powołując w podstawie prawnej przepis art. 79 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzając, że sporządzony w sprawie operat nie mógł stanowić podstawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a tym samym brak było podstaw do zmiany opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wskazanej w wypowiedzeniu, zakończyło postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 79 ust. 3 u.g.n., ustalając nową opłatę na poziomie dotychczasowym (przed wypowiedzeniem). Z tych też powodów nie można podzielić zaprezentowanego w skardze stanowiska, że w sprawie doszło do wydania nieprzewidzianego w ustawa o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcia tj. o bezskuteczności wypowiedzenia. Konkludując, poza pewnymi rozstrzygnięciami o charakterze procesowym np. dotyczącymi umorzenia postępowania w sytuacji cofnięcia wniosku przez użytkownika wieczystego (więcej przykładów podaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. II SA/Wr 455/10) do orzeczeń merytorycznych wydanych w tym postępowaniu przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mają zastosowania przepisy o zaskarżalności aktów administracyjnych do sądu administracyjnego. Postępowanie przed kolegium ma charakter postępowania przedsądowego (prejurysdykcyjnego), gdyż w przypadku braku ugody lub gdy strona nie godzi się z orzeczeniem, właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności zmiany stawki procentowej jest sąd powszechny. Dla rozstrzygnięcia sporu o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustawodawca wybrał więc tryb mieszany administracyjno-sądowy. Na pierwszym etapie postępowanie toczy się w trybie administracyjnym przed kolegium, a na drugim przed sądem powszechnym (por. uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r. K 11/95). Prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Jednocześnie odnosząc się do przedstawionych w skardze obaw dotyczących możliwości pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu poprzez odrzucenie skargi w niniejszej sprawie zauważyć należy, że gwarancją prawa strony do sądu, także w tej sprawie, jest regulacja zawarta w art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którą Sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Przepis o tożsamej treści został zawarty w p.p.s.a. (art. 58 § 4) i zabezpiecza dostęp strony do sądu w wypadku odrzucenia pozwu przed sąd powszechny. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Niezależnie od przedstawionego stanowiska, zauważyć przyjdzie, że nawet wówczas gdyby podzielając przedstawione w skardze wątpliwości dotyczące nieztypizowanej w przepisach powołanej w podstawie zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia - ustawy o gospodarce nieruchomościami formy i charakteru orzeczenia, a tym samym wstępnie zaliczając owo rozstrzygnięcie w poczet należących do kognicji sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 tj. aktów z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu wobec braku poprzedzenia jej złożenia do sądu administracyjnego wezwaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do usunięcia naruszenia prawa.