II SA/Gd 299/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sadowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A Spółka z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia nakładów na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lutego 2007r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 grudnia 2006r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zaliczenia na poczet opłat rocznych nakładów poczynionych na gruncie Skarbu Państwa pozostającym w użytkowaniu wieczystym A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G., tj. na działkach nr [...] i nr [...] położonych w G. przy ul. [...]. Powyższa decyzja administracyjna została wydana na tle następującego stanu faktycznego. Prezydent Miasta pismem z dnia 27 listopada 2000 r., nr [...] wypowiedział skarżącemu wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w G. przy ul. [...] i ustalił opłatę w nowej wysokości. Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste była nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w innej wysokości, domagając się, na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zaliczenia przez właściwy organ na poczet zaktualizowanej opłaty wartości świadczeń wniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddalając orzeczeniem z dnia 18 listopada 2003r. nr [...[ wniosek odwołującego o ustalenie, że podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste było nieuzasadnione, uznało iż w sytuacji, gdy nie podniesiono zarzutów odnośnie wyceny nieruchomości i ustalenia na jej podstawie wysokości opłaty, zarzuty dotyczące zaliczenia wartości nakładów na poczet opłaty winny zostać rozpatrzone w odrębnym postępowaniu. W wyniku wniesienia przez skarżącego sprzeciwu od opisanego wyżej orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z dnia 30 września 2004r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. ustalił stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości gruntowych w kwocie 75.910,56 zł, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż ustalenie opłaty adiacenckiej musi być ustalone w drodze decyzji organu administracji, zaś skarżący do dnia wydania tegoż wyroku nie wnosił o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Pismem z dnia 18 lutego 2004r. skarżące Przedsiębiorstwo zwróciło się do Prezydenta Miasta m.in. o wydanie decyzji administracyjnej o zaliczeniu w oparciu o art. 148 ust. 4 w zw. z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami na poczet opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu poniesionych nakładów. W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent Miasta pismem z dnia 28 czerwca 2005r. poinformował skarżącego, że zaliczenia wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę urządzeń infrastruktury technicznej na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową, a opłatą zaktualizowaną, dokonuje się przy aktualizacji opłaty rocznej tzn. na poziomie sporządzania operatu szacunkowego będącego podstawą dokonania aktualizacji, a zatem roszczenie skarżącego nie mogło być uwzględnione jako spóźnione. Decyzją z dnia 27 grudnia 2006r., nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zaliczenia na poczet opłat rocznych nakładów poczynionych na gruncie Skarbu Państwa pozostającym w użytkowaniu wieczystym A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G., tj. na działkach nr [...] i nr [...] położonych w G. przy ul. [...] wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w przedmiotowej sprawie brak było przepisu materialnego prawa administracyjnego przekazującego orzekanie w niej organowi administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło A Spółka z o.o. w G., zarzucając jej naruszenie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) przez jego niezastosowanie i niezaliczenie, pomimo wniosków skarżącego, na poczet opłat za użytkowanie wieczyste, wartości nakładów poniesionych na nieruchomość przez użytkownika wieczystego, a nadto naruszenie art. 105 § 1 kpa przez bezzasadne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez uwzględnienie wniosku skarżącego i zaliczenie na poczet opłat rocznych nakładów poczynionych na gruncie Skarbu Państwa pozostającym w użytkowaniu wieczystym odwołującego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołując się na art. 77 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podniósł, że zaliczenie poniesionych przez użytkownika wieczystego nakładów na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie jest uzależnione od uznania organu, ale jest jego obowiązkiem, zaś jedyną okolicznością ograniczającą organ w tym zakresie i dającą podstawę do odmowy zaliczenia nakładów byłoby dokonania nakładów po aktualizacji opłaty. Skarżący podniósł, że nakłady zostały przez niego poniesione w 1998 roku, a zatem nie można było uznać jego wniosku o zaliczenie ich wartości na poczet opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za spóźniony. Ponadto skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji przyjął odmienny od dotychczasowego pogląd uzasadniający odmowę wniosku skarżącego o zaliczenie wartości nakładów. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji wskazując, że podstawą takiego wniosku jest art. 77 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 grudnia 2006r., nr [...] wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Wszczęcie postępowania w sprawie indywidualnej, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej musi prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie organu odwoławczego użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Również wszelkie oświadczenia woli właściciela gruntu skierowane do użytkownika wieczystego, w tym dotyczące zaliczenia na poczet opłat rocznych nakładów poczynionych na gruncie, mają charakter cywilnoprawny. Dla tych czynności przepisu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie przewidują formy decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2007r., nr [...] A Spółka z o.o. w G. zarzuciło jej naruszenie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i niezaliczenie, pomimo wniosków skarżącego, na poczet opłat za użytkowanie wieczyste, wartości nakładów poniesionych na nieruchomość przez użytkownika wieczystego oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne umorzenie postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzył w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto podniósł, że stanowisko organów obu instancji nie było słuszne, albowiem podstawą wniosku skarżącego był przepis art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zaś zaliczenie na poczet opłat wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego jest obowiązkiem organu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji, nie może zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy. Ponadto podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia domniemanie formy decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego Wojewoda, przecząc powyższej zasadzie, stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla czynności związanych z zaliczeniem na poczet opłaty rocznej poczynionych na gruncie nakładów. W dalszej części uzasadnienia skargi przywołano orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny prawa, w których stwierdza się, iż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Zdaniem skarżącego już pisma wyrażające stanowisko organu pierwszej instancji, którym nie została nadana formalnie nazwa decyzji, a odmawiające skarżącej prawa do zaliczenia poczynionych na grunt nakładów na poczet opłaty z tytułu użytkowania wieczystego uznać można było za decyzję. Każde kolejne pismo organu pierwszej instancji wyrażało odmienny pogląd w kwestii wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, zaś stosunek prawny pomiędzy właścicielem nieruchomości a jej użytkownikiem wieczystym powstaje na podstawie umowy cywilnoprawnej pomiędzy równorzędnymi podmiotami. Konsekwencją tego jest skierowanie sporów powstających na tle wykonania tej umowy na drogę procesu cywilnego. Wskazać należy, że postępowanie dotyczące rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter szczególny. Sprawy te są rozstrzygane w pierwszej kolejności przez samorządowe kolegia odwoławcze, zaś każda ze stron może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny w drodze zgłoszenia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc (art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami). Sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie prawa przyjmuje się jednolicie, że istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do usunięcia sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w zaktualizowanej wysokości, zaś spór ten ma charakter cywilnoprawny. Z powyższych uregulowań wynika, że rozstrzyganie sporów o dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Wprawdzie w sprawach tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 kpa (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 1993r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr11, poz. 190, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996r., sygn. akt OPK 10/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 8; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997r., sygn. akt I SA 1333/97, LexPolonica nr 327075; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1998r., sygn. akt I SA 1712/97, Lex nr 44538; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 847/05, Lex nr 203711; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 306/06, Gazeta Prawna 2007/75 str. A11; J.P.Tarno i A.Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłat za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny 1995, nr 7-8, str.109). Zgodnie z art. 1 § 1 kpa przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Jeżeli żądanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez względu na przyczyny, z których powodu strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990r., sygn. akt II SA 1240/89). Bezprzedmiotowość postępowania, będąca zgodnie z art. 105 § 1 kpa przesłanką umorzenia postępowania, zachodzi także wówczas, gdy postępowanie prowadzone było w sprawie o charakterze cywilnym, która nie została przekazana do właściwości organów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983r., sygn. akt SA/Wr 185/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 37). Słusznie uznały organy obu instancji, iż brak było przepisów prawa materialnego przekazujących orzekanie w niniejszej sprawie organom administracji publicznej. Zaliczenie nakładów poniesionych przez skarżącego na poczet różnicy między opłatą roczną dotychczasową a opłatą zaktualizowaną odbywa się w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej zainicjowanej przez właściwy organ. W związku z powyższym należy uznać, że spór o zaliczenie powyższych nakładów również ma charakter cywilnoprawny i brak jest podstaw do rozstrzygania wniosku o zaliczenie nakładów przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Na marginesie należy wskazać, iż błędne było stanowisko przedstawione w uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia z dnia 30 września 2004r., sygn. akt [...], iż zaliczenie wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na poczet różnicy między opłatą roczną dotychczasową a opłatą zaktualizowaną powinno być ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Zaliczenia tychże nakładów można bowiem dokonać wyłącznie w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej, która nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Wniosek o zaliczenie nakładów powinien złożyć użytkownik wieczysty stwierdzając i wykazując zakres poniesionych nakładów; podlega to weryfikacji przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który sporządza operat szacunkowy na potrzeby aktualizacji. Uznać zatem należy, że użytkownik wieczysty może składać wniosek o zaliczenie nakładów przy sporządzaniu operatu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.