I OSK 2031/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 839/10 w sprawie ze skargi J. N. i I. N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz J. N. i I. N. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 839/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2010 r., w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. J. N. i I. N. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Zawadzkiej i Szosa Zambrowska, nabytej przez Skarb Państwa jako działka nr [...] o pow. 0, 1202 ha na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r., tworzącej obecnie część działki nr [...] /7 stanowiącej własność Miasta Ł. i działki nr [...] /11 stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Ł. odmówił zwrotu. Organ ustalił, że przedmiotowa działka została nabyta umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282 ze zm.). W akcie notarialnym nie określono celu nabycia. Działka miała być przeznaczona, zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., pod budownictwo mieszkaniowe, wysokie, spółdzielcze. Wynika to z pisma Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z 14 lutego 1974 r. zawierającego ofertę odstąpienia działki oraz pisma z 15 października 1973 r. wskazującego na możliwość uzyskania wieczystego użytkowania działki pod budowę domu jednorodzinnego. Działkę nr [...] przekazano 14 czerwca 1974 r. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., która zrzekła się go w dniu 9 listopada 1976 r. w związku ze zmianą przeznaczenia terenu w nowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego – z lokalizacji "budynków średnio wysokich" na "usługi ogólnomiejskie". Zmieniony plan ustalał dla terenu obejmującego sporną działkę, o symbolu "A 81 AUC", przeznaczenie pod koncentrację usług ogólnomiejskich: Urząd Wojewódzki, administracja gospodarcza i terenowa, bank, domy towarowe, pawilony handlowe, salon samochodowy, dom meblowy, biuro. Po zmianie operatu ewidencji gruntów działkę nr [...] połączono z innymi działkami, nadającym w 1991 r. wspólny numer [...] i ustalając powierzchnię 1,5764 ha. W latach 1981–1983 zrealizowano na tym terenie II etap budowy Urzędu Wojewódzkiego w Ł. W 1993 r. J. N. i I. N. złożyli wniosek o zwrot działki nr [...], stanowiącej wówczas część działki nr [...], rozpatrzony odmownie decyzją z [...] marca 1993 r. nr [...]. Odmowę uzasadniono zabudowaniem terenu obiektem sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego i budynkami z nią związanymi. Po ponownym wniosku o zwrot nieruchomości Starosta Ł. wskazał, że działka nr [...] wchodzi częściowo w skład działki nr [...] /7 stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej w trwałym zarządzie Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku oraz w skład działki nr [...] /11 stanowiącej własność Miasta Ł., pozostającej w bezpłatnym użyczeniu Ł.ej Orkiestry Kameralnej, która realizuje przebudowę sali widowiskowej na podstawie pozwolenia budowlanego z 2008 r. Organ wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ocenił, że działka o dawnym numerze [...] nie została wykorzystana na cel, który był przyczyną nabycia jej przez Skarb Państwa w dniu 22 kwietnia 1974 r., natomiast przed upływem 7 lat od dnia przejęcia nieruchomości rozpoczęto, a przed upływem 10 lat od tego czasu zrealizowano, inny cel publiczny. Wybudowano kompleks służący byłemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Ł., w tym salę konferencyjną zlokalizowaną częściowo na gruntach przejętej działki. Organ uznał, że realizacja żądania zwrotu tej nieruchomości wymagałaby jej wydzielenia z obecnych działek nr [...]/7 i [...]/11, przy czym granica przebiegałaby w przypadkowym miejscu i nie pokrywałaby się z granicą istniejących ścian sali konferencyjnej. W ocenie organu przedmiotowy podział nie mógłby zostać zatwierdzony, bowiem nie spełniałby wymogów art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie przebiegałby wzdłuż ścian oddzielenia przeciwpożarowego lub wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany na całej wysokości budynku. Organ wskazał, że przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od powyższych regulacji, również dla realizacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewody Podlaskiego uchylono decyzję organu l instancji i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne. Głównym powodem umorzenia było ustalenie tożsamości przedmiotowej sprawy obecnie rozpoznawanej i zakończonej decyzją z 16 marca 1993 r. o odmowie zwrotu działki nr [...] . W wyniku skargi złożonej do sądu administracyjnego przez J. N. i I. N. – WSA w Białymstoku wyrokiem z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 352/10, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Podlaskiego w kwestii tożsamości spraw z wniosków J. N. i I. N. zakończonych decyzjami z 1993 r. i z 2010 r. Zdaniem sądu w poprzednio obowiązującym stanie prawnym występowanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia podlegało każdorazowej ocenie organu właściwego w sprawie orzekania o zwrocie, gdyż ustawodawca nie wskazywał jakichkolwiek kryteriów tej oceny. Wobec tego Sąd uznał, że oddalenie wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie przepisów ustawy poprzedzającej ustawę o gospodarce nieruchomościami, nie stwarza res iudicata w stosunku do sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot tej samej nieruchomości, zgłoszonym po dniu 31 grudnia 1997 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną z upoważnienia Wojewody Podlaskiego przez Kierownika Oddziału w Wydziale Geodezji i Rolnictwa Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku, po raz kolejny utrzymano w mocy decyzję Starosty Ł. z [...] lutego 2010 r. odmawiającą zwrotu działki nr [...] jej byłym właścicielom. Wojewoda w całości zaakceptował jako prawidłowe stanowisko Starosty, że zwrotowi spornej działki sprzeciwia się w niniejszej sprawie treść art. 93 ust. 3b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli J. N. i I. N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że w przypadku ustalenia, iż zwrot całej nieruchomości nie jest możliwy – wniosek o zwrot dotyczy tej części nieruchomości, która nie jest zabudowana budynkiem hali widowiskowej. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 839/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu nieruchomości z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia. Nie podzielił tym samym poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 22 marca 2006 r., sygn. akt l OSK 623/05, że "trwałe zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej", jest traktowane jako przesłanka wykluczająca zwrot. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawodawca nie nakazuje uwzględniać tej okoliczności przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości nie może być okoliczność trwałego zagospodarowania nieruchomości, czy też rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na działce i straty z tym związane. Zdaniem Sądu organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobligowany do zastosowania art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis w przypadku niemożności wydzielenia budynku po ścianach pionowych stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Za taką wykładnią – w ocenie Sądu – przemawiają argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dochodząc do słusznych wniosków o prawnej niemożliwości wydzielenia dawnej działki nr [...] , błędnie ustaliły, że brak możliwości podziału budynku wyklucza jakikolwiek zwrot poprzedniej działki nr [...] , nawet w części tej budynkiem niezabudowanej. Sąd uznał, że taka argumentacja prowadzi do nieuzasadnionego prawnie ograniczenia realizacji roszczeń przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, jeżeli okazało się, że zaistniały ustawowo określone przesłanki zwrotu (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), natomiast realizacja roszczenia o zwrot nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, to – w ocenie Sądu – obowiązkiem organu było rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, której te ograniczenia prawne nie dotyczą. Tym bardziej, że przepis art. 136 ust. 3 powołanej ustawy stanowi o wniosku o zwrot całości lub części wywłaszczonej nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Podlaski wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisu art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.), przepisu art. 15 i 8 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: • treść przepisu art. 136 ust. 3 tej ustawy obliguje organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do jednoczesnego rozważenia dokonania zwrotu części nieruchomości, której dotyczy wniosek, nawet jeżeli brak jest wniosku stron w trakcie postępowania administracyjnego o zwrot części nieruchomości; • organy rozpatrujące wniosek skarżących o zwrot nieruchomości doprowadziły w swojej interpretacji powołanego wyżej przepisu do nadmiernego, a przede wszystkim nieuzasadnionego prawnie ograniczenia realizacji roszczeń przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; • brak wniosku stron o zwrot części nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego nie stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art.15 k.p.a., zgodnie z którą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji; • wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. zasada ogólna postępowania administracyjnego działania w sposób kształtujący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej została naruszona w sytuacji, gdy strony były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, a z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, co potwierdzał brak wniosku o zwrot części nieruchomości, iż wnioskodawcy N. byli zainteresowani dotychczas zwrotem całości nieruchomości. 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zastosowania częściowo błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzez wykluczenie możliwości zwrotu częściowego) oraz uznanie, iż doszło do innego naruszenia przepisów postępowania – art.7,77 §1 k.p.a., tj. zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową ocenę prawną w zaskarżonej decyzji co do braku możliwości zwrotu w całości wnioskowanej nieruchomości, a tylko tej kwestii dotyczył złożony do organu wniosek stron, kontrowersyjne jest uchylenie decyzji pod zarzutem nadmiernego, a przede wszystkim nieuzasadnionego prawnie ograniczenia realizacji roszczeń przewidzianych w art.136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący kasacyjnie organ uznał zatem, że brak formalnego wniosku stron o zwrot części nieruchomości, a także brak pewności organu co do zasadności odmowy zwrotu całości nieruchomości, czynił przedwczesnym przystąpienie do podziału geodezyjnego działki celem oceny, czy jest możliwy jej zwrot, chociażby w części. Ponadto podniesiono, że brak wniosku stron o zwrot części nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art.15 k.p.a., zgodnie z którą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta – w I, a następnie II instancji. Podkreślono, że pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W tym, stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania takiej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela, dopuszcza możliwość zwrotu jedynie jej części. Stwierdzić należy, iż niedopuszczalne byłoby takie zastosowanie tego przepisu w przypadku gdyby w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalono, ze jedynie część nieruchomości jest zbędna na cel wywłaszczenia lub tylko część może być zwrócona, z uwagi na uwarunkowania prawne lub faktyczne, a poprzedni właściciel nie wyraża zgody na zwrot jedynie części nieruchomości. Oczywistym jest, że składając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości były właściciel nie musi być zorientowany we wszystkich aspektach prawnych i faktycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji gdy nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie w toku postępowania ujawnione zostały okoliczności uniemożliwiające jej zwrot w całości i w takiej sytuacji organ był zobligowany dokonać oceny, czy możliwy jest chociaż częściowy jej zwrot. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Organ takiej pogłębionej analizy co do zbędności pozostałej części nieruchomości nie dokonał, a co za tym idzie również nie informował wnioskodawców o swoich ustaleniach. W związku z tym nie można zarzucać wnioskodawcom, że nie złożyli wniosku o zwrot części nieruchomości. Bezsporne jest, że wniosek o zwrot nieruchomości został skutecznie wniesiony, a to wyczerpuje również żądanie o zwrot części, co nie oznacza, że byli właściciele pozbawieni zostają uprawnienia do nieskorzystania z przysługującego im prawa. W związku z tym organ zobligowany jest dokonać oceny czy pozostała część wywłaszczonego gruntu jest ściśle związana z możliwością prawidłowego funkcjonowania obiektu kultury jakim jest budynek Ł. Orkiestry Kameralnej, czy też nie wpływa na takie funkcjonowanie, a co za tym idzie może nastąpić jego zwrot na rzecz poprzednich właścicieli. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.