II SA/Bk 228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących E. i R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., orzekającego w następującym składzie – A. S., (przewodnicząca) M. A. (sprawozdawca), U. K., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2010 r. wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie obejmującym działkę nr [...], położoną przy ul. P. w Z. Na skutek wniosku E. i R. K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., w następującym składzie – A. S. (przewodnicząca), M. A. (sprawozdawca), J. K., odmówiło stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podało, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wskazano przy tym, że wnioskujący nie podali które przepisy art. 156 § 1 kpa zostały naruszone, a rolą organu nie jest precyzowanie zarzutów wniosku i ustalanie, który w istocie przepis, zdaniem wnioskujących, został naruszony. Wobec niesprecyzowania zarzutu merytoryczne odniesienie się do niego jest niemożliwe. E. i R. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z artykułami 7, 8, 9, 11, 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalenia i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, że organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń, czy też dokonał tego na podstawie dokumentu poza- administracyjnego przedłożonego przez inwestora, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 kpa oraz w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), poprzez zastosowanie w decyzji całego aktu prawnego, którego nie można stosować, - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), poprzez niewskazanie przepisów, z których wynika jakie wymogi musi spełniać wniosek inwestora oraz naruszenie art. 63 ust. 1 i ust. 2 poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu, - § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pół elektromagnetycznych (PEM). Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o logiczne dokonanie wykładni przepisów kwalifikujących inwestycję z objaśnieniem całego toku myślenia, który przekona mieszkańców, że faktycznie organ samodzielnie dokonał poszczególnych czynności, precyzyjne objaśnienie jak zdefiniowano poszczególne pojęcia "miejsca dostępne", "wzdłuż głównej wiązki promieniowania" oraz jak ustala się odległość od środka elektrycznego anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności, wyjaśnienie zarzutów dotyczących kwalifikacji U. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w składzie – M. N. (przewodniczący), U. K. (sprawozdawca), J. P., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu podano, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie narusza w sposób rażący prawa, a w szczególności nie narusza: - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 kpa, albowiem w odwołaniu z dnia 20 września 2010 r. (które było podstawą do wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r.) wnioskodawcy nie zwracali się o wyjaśnienie pojęć "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", dlatego w uzasadnieniu decyzji nie ma wyjaśnienia tych pojęć. Nie zwracali się oni również o objaśnienie sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, czy wskazanie dowodów na to, że Burmistrz Miasta Z. samodzielnie bądź niesamodzielnie dokonał ustalenia odległości od środka anteny, zatem w uzasadnieniu decyzji nie ma tych informacji, - art. 2 i 7 Konstytucji RP, albowiem SKO ustaliło i podało w podstawie prawnej decyzji z dnia 5 października 2010 r., że została ona wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Jest to wystarczające przytoczenie przepisów prawa normujących właściwość organu i sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Poza tym w uzasadnieniu decyzji wskazano przepisy prawa materialnego uzasadniające wydanie przez Burmistrza Miasta Z. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 1 września 2010 r., która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2010 r. W związku z tym niezasadny jest zarzut, że SKO wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. działało wbrew obowiązującemu prawu, - przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, albowiem ustawa ta nie ma zastosowania do określenia wymogów wniosku inwestora. Wymogi te określa się na podstawie art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło również do naruszenia art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, albowiem przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, - § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż jak wskazano wyżej przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Odnosząc się do żądań zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących: dokonania wykładni przepisów kwalifikujących inwestycje z objaśnieniem toku myślenia organu, zdefiniowania pojęć "miejsca dostępne" i "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", wskazania jak ustala się odległość od środka elektrycznego anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania oraz zarzutów dotyczących kwalifikacji posiadanych przez U. K. specjalistę systemów ochrony atmosfery, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że nie stanowią one przedmiotu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i odmówiło ich spełnienia. Od powyższej decyzji E. i R. K. złożyli skargę do sądy administracyjnego i zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z naruszeniem: - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 kpa, poprzez stwierdzenie że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wyjaśnienia sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, że organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń, czy też dokonał tego na podstawie dokumentu poza -administracyjnego przedłożonego przez inwestora, - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewskazanie przepisów, z których wynika, jakie wymogi musi spełniać wniosek inwestora, oraz naruszenia art. 63 ust 1 oraz 63 ust 2, poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu, - 54 pkt 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, poprzez stwierdzenie, że w decyzji lokalizacyjnej nie potrzeba wskazać konkretnych parametrów technicznych inwestycji, - art. 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. dopuszczono do udziału w sprawie Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w Rz. Pełnomocnik Stowarzyszenia poparł skargę i podał, że sprawa nie powinna być rozpoznana przez SKO w Ł., bowiem odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełniało wymogów odwołania przewidzianych przepisami art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zgłosił zarzut rozpoznania spawy przez ten sam skład SKO, to jest, w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca jej wydanie podlegały uchyleniu, albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie mamy doczynienia z następującą sytuacją procesową: w składzie SKO, orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ, znajdowała się osoba (członek SKO - sprawozdawca sprawy), która była również członkiem składu SKO – sprawozdawcą sprawy, rozpoznającym sprawę w postępowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi czy taki członek składu SKO powinien podlegać wyłączeniu. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowanie w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że np. ten sam skład członków samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał decyzję ostateczną nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji – ostatecznej (vide: Piotr Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 – Ordynacji podatkowej o takiej samej treści jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pub. Lex 2011). Z aktualnie obowiązującego stanu prawnego jednoznacznie wynika, że członek SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa od udziału w postępowaniu w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ. W sprawie przedmiotowej postępowanie odwoławcze jak i nadzwyczajne postępowanie nieważnościowe toczyły się przed wejściem w życie nowelizacji kpa z dnia 11 kwietnia 2011 r., kiedy to treść art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa była sformułowana w następujący sposób: członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowanie w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z literalnego brzmienia tej regulacji nie wynika, że pojęcie brania udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji można odnieść również do trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca bowiem odnosi się do pojęcia niższa instancja co oznacza, że wyłączenie pracownika ogranicza do środka zaskarżenia w postaci odwołania. Niemniej jednak w ocenie Sądu, ograniczenie się wyłącznie do literalnej wykładni tego przepisu prowadzi do naruszenia standardów sprawiedliwości proceduralnej poprzez pozbawienie uprawnień strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też przyjąć należy, że z przepisu tego da się skonstruować normę prawną nakazującą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Ratio legis tego przepisu było bowiem uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach danego postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydanych w nim decyzji. Interpretacja celowościowa tej regulacji prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w których przyjmuje się, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (vide: wyrok WSA z 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/07, Lex nr 362515). Taką interpretację tej regulacji zawarto również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, zmiana treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa jest konsekwencją tego wyroku. W świetle powyższego stwierdzić należy, że członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r.) w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Brak wyłączenia takiego pracownika stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27). Samorządowe Kolegia Odwoławcze orzekają nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego w trybie nadzwyczajnym, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał decyzję ostateczną podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o nieważności decyzji, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. W niniejszym postępowaniu zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, albowiem M. A.był nie tylko członkiem składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, ale był sprawozdawcą sprawy, co wskazuje na jego szczególną identyfikację z kontrolowaną decyzją. Nadto w składzie SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jako sprawozdawca została wyznaczona U.K., która również była członkiem składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym. Z kolei A. S. była przewodniczącą składu w postępowaniu odwoławczym a także w postępowaniu nadzwyczajnym. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali decyzję ostateczną. Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, albowiem byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości 200 zł.