I OSK 1215/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1729/09 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1729/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi B. Z. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania B. Z. uchyliło decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent m. st. Warszawy w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., działając na wniosek stron, uchylił na podstawie art. 155 k.p.a. pkt 1, 2 (nadając im nowe brzmienie) i 5 decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] oraz uchylił pkt 1, 2 (nadając im nowe brzmienie) i 5 decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. Prezydent m. st. W. w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...]części zabudowanego gruntu położonego przy ul. G. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Prezydent m. st. W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego przy ul. G. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] – część. Strony postępowania wystąpiły o zmianę ww. decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na nabycie przez D. A., P. A., P. A., W. A., M. A. i J. A. spadku po A. W. J. Jednocześnie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. złożył B. Z. podnosząc, iż w pkt 1 decyzji każdemu z następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przyznano udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Skarżący wniósł o zmianę tego zapisu w ten sposób, że na rzecz wymienionych osób ustanawia się prawo użytkowania wieczystego do [...] części w udziałach indywidualnych wynikających z ich praw do spadku, a więc w takich udziałach jak wymieniono w pkt 3 decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. uznało, że wniesienie odwołania przez jedną ze stron od decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. oznacza w istocie brak zgody na dokonanie zmiany (uchylenia) decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], w zakresie określonym w pkt 1 zaskarżonej decyzji. W konsekwencji decyzja z dnia 20 lutego 2009 r. podlega uchyleniu. Kolegium zaznaczyło, iż nie jest władne dokonać ustaleń w trybie art. 155 k.p.a. (w tym uzyskania zgody wszystkich pozostałych stron na proponowaną zmianę) we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 k.p.a. w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155 k.p.a., właściwe są organy tych jednostek, a zatem organem właściwym do dokonania żądanych zmian jest organ pierwszej instancji – Prezydent m. st. W. W skardze na powyższą B. Z. wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że nie wnosił żadnych zastrzeżeń do treści zawartych w pkt 2, 3 i 4 tej decyzji. a także nie wycofywał swojego wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, iż odwołanie skarżącego odnosiło się wyłącznie do pkt 1 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. W decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2009 r. dokonano zmiany w trybie art. 155 k.p.a. dwóch aktów: decyzji nr [...]. i decyzji nr [...]. W konsekwencji decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. ma charakter podzielny. Zakwestionowanie przez B. Z. jedynie sposobu zmiany decyzji nr [...] powinno skutkować ograniczeniem zakresu postępowania odwoławczego wyłącznie do rozstrzygnięcia odnoszącego się do tej decyzji. Nie było wobec tego właściwe dokonanie oceny zasadności rozstrzygnięcia odnoszącego się do decyzji nr [...]. W konsekwencji Kolegium mogło uchylić decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2009 r., o ile zaistniałyby ku temu ustawowe podstawy, ale wyłącznie w zakresie określonym w odwołaniu. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, iż Kolegium uchyliło ją w całości. Sąd wskazał, iż wystąpienie przez stronę (strony) o zmianę (uchylenie) ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wyłącza możliwości wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wykorzystanie przez stronę uprawnienia do zaskarżenia decyzji nie powinno być w każdym przypadku ocenione jako cofnięcie zgody, o której mowa w art. 155 k.p.a. Wniesienie odwołania może bowiem wynikać wyłącznie z zakwestionowania zasadności decyzji wydanej w następstwie ponownego rozpoznania sprawy. Sąd podkreślił, że wnioskodawcy wystąpili zgodnie o zmianę decyzji nr [...] i nr [...], nie określając przy tym sposobu zmiany tych decyzji, a jedynie wskazując okoliczność uzasadniającą żądanie – śmierć A. W. J. Zakwestionowanie przez B. Z. wyłącznie sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji i to jedynie w odniesieniu do zmiany decyzji nr [...], nie pozostaje w sprzeczności z wnioskami złożonymi przez pozostałe strony postępowania. Stanowisko zawarte w odwołaniu nie powinno być ocenione jako cofnięcie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. A zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było obowiązane odnieść się w sposób merytoryczny do żądania zawartego w odwołaniu i ocenić zasadność decyzji Prezydenta m. st. W. w zakresie dotyczącym decyzji nr [...], a więc sposobu zmiany tej decyzji z uwagi na nabycie spadku po A. W. J. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 k.p.c. byłoby uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenie przez Kolegium, iż po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji strona cofnęła zgodę na zmianę decyzji powinno prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, niepubl.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z naruszeniem przepisów k.p.a., a mianowicie art. 7, 8, art. 138 § 2 i art. 155 § 1 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, iż z faktu zgłoszenia żądania zmiany decyzji organu I instancji, wyprowadzić należy wniosek, że skarżący w w./w. zakresie nie wyraża zgody na dokonaną już w tej decyzji zamianę. Tym samym - nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nadto zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. podyktowane było koniecznością przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, bowiem wyjaśnienie stanu faktycznego odnosi się do ustalenia woli wszystkich stron (zgody wszystkich stron danego postępowania na dokonanie zmiany). Ponadto w uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do przepisu art. 154 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa m. in. w art. 155 k.p.a. właściwe są organy tych jednostek. Kolegium zobligowane było wręcz respektować ten przepis i nie mógł wkraczać w sferę ustanowioną dla innego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wniesione wyłącznie do pkt 1 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. mogło objąć postępowaniem odwoławczym także nie zaskarżone punkty tej decyzji. Należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania. Przepisy postępowania administracyjnego wprawdzie nie przewidują wniesienia odwołania tylko od części decyzji organu pierwszej instancji, jednakże nie może to jednak wyłączać automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta ma również zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszczęć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz zakres postępowania. W sytuacji, gdy odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zobligowane było rozpatrzyć odwołanie jedynie w zaskarżonej części decyzji i tylko w tym zakresie ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, iż zakwestionowanie jedynie pierwszego punktu decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2009 r. nie oznacza cofnięcia zgody na zmianę tej decyzji. Skorzystanie z prawa wniesienia odwołania nie może być ocenione jako cofnięcie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skoro B. Z. wniósł odwołanie tylko do ściśle określonej części decyzji organu I instancji, zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia całej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tej podstawy uzasadnione jest jedynie w przypadku stwierdzenia, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co w niniejszej sprawie nie było konieczne. Ponadto dodać należy, iż fakt, że do zmiany decyzji w sprawach należących do jednostek samorządu terytorialnego właściwe są organy tych jednostek, nie oznacza wyłączenia kompetencji organu II instancji do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.