II OSK 2351/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Sosnowica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 217/11 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Sosnowica z dnia 10 grudnia 2010 r. nr II/3/10 w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Sosnowica z dnia 10 grudnia 2010 r. nr II/3/10 w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; a także określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Rady Gminy Sosnowica w dniu dnia 10 grudnia 2010 r. na mocy art. 18 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr II 3/10 z w przedmiocie powołania pięcioosobowej Komisji Rewizyjnej. W skardze na ww. uchwałę do sądu administracyjnego Wojewoda Lubelski zarzucił, że Rada Gminy Sosnowica nie uwzględnia dyspozycji zawartej w art. 18 a ust. 2 ww. ustawy określającej, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. W tym zakresie argumentując między innymi, iż podczas sesji w dniu 10 grudnia 2010 r. Rada Gminy Sosnowica podjęła przedmiotową uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. W jej składzie nie ma – wbrew dyspozycji art. 18 a ust. 2 cyt. ustawy - przedstawiciela Klubu Radnych "Razem", a to świadczy o naruszeniu przez Radę Gminy Sosnowica ww. przepisu, co skutkować powinno wyeliminowaniem z obrotu prawnego, wadliwej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sosnowica wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Wojewoda nieprawidłowo interpretuje znaczenie przepisów art. 18 a ust. 2 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz pomija istotną okoliczność, iż Klub "Razem" nie zgłosił żadnego innego kandydata oraz nie ponowił kandydatury radnego, który podczas głosowania nie uzyskał akceptacji Rady Gminy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, dyspozycja art. 18 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie określa, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (wyłączenie wynikające z tego przepisu dotyczy radnych pełniących funkcje przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy). Powoływany przepis art. 18 a ust. 2 oznacza, że rada gminy powołując komisję rewizyjną powinna pamiętać, iż w jej składzie muszą być przedstawiciele wszystkich klubów. Przedstawiciele klubów radnych są obligatoryjnymi członkami komisji rewizyjnej Omawiany przepis wprowadza generalną zasadę, od której nie ma wyjątku, że rada gminy zobowiązana jest uwzględnić kandydaturę radnego zgłoszonego przez klub. Powyższa ustawowa zasada przesądza z góry o tym, że w składzie osobowym komisji rewizyjnej nie może zabraknąć przedstawiciela klubu radnych, jeśli taki klub istnieje i zgłasza on swojego kandydata, który zgadza się i chce brać udział w pracach takiej komisji. W tej materii wyjątku nie można upatrywać w regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującej, iż rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań oraz ustalać przedmiot działania tych komisji oraz ich skład. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podjęta w dniu 10 grudnia 2010 r. uchwała Rady Gminy Sosnowica w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej nie czyni zadość wymaganiom, jakie wynikają z dyspozycji art. 18 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W składzie tejże Komisji nie ma bowiem przedstawiciela Klubu Radnych "Razem", a taki stan jest sprzeczny z treścią ww. przepisu. Bez znaczenia jest więc okoliczność, iż Klub "Razem" podczas sesji w dniu 10 grudnia 2010 r. nie zgłosił żadnego innego kandydata niż S. K. oraz nie ponowił jego kandydatury po przeprowadzeniu głosowania jawnego, w którym kandydat ten uzyskał poparcie tylko trzech radnych, przy ośmiu głosach sprzeciwiających się tej kandydaturze. Zdaniem Sadu stanowisko Rady Gminy Sosnowica wyrażone w odpowiedzi na skargę niesłusznie zakłada, że pogląd prawny wyrażony przez Wojewodę wynika z pominięcia przez niego wszystkich okoliczności towarzyszących powołaniu Komisji Rewizyjnej, nieuwzględnienia szerokich uprawnień przysługujących radom gmin na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji, iż pogląd organu nadzoru opiera się na niewłaściwej wykładni przepisu art. 18 a ust. 2 tejże ustawy. Stosownie do art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Sosnowica zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że przepis ten wprowadza generalną zasadę, od której nie ma wyjątku, iż powołując komisję rewizyjną rada gminy jest związana kandydaturą radnego zgłoszonego przez klub, w sytuacji gdy w ocenie autora skargi przepis ten należy rozumieć jedynie jako uprawnienie klubów radnych do wyznaczenia swojego kandydata na członka komisji rewizyjnej. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sadu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opierała się na zarzucie błędnej wykładni art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 18a ust. 1 ustawy rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Będący przedmiotem zarzutu ust. 2 art. 18a stanowi natomiast, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Wskazać należy na szczególną pozycję komisji rewizyjnej. Utworzenie tej komisji przez radę gminy jest w przeciwieństwie do utworzenia innych komisji obowiązkowe. Ponadto ustawowo został określony skład tej komisji. Wchodzić do niej mogą bowiem wyłącznie radni, którzy nie pełnią funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, a ponadto w jej skład muszą wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów. Skład ilościowy komisji rewizyjnej zależy od uznania rady, nie może on jednak być odmienny od uregulowanego w statucie, a ponadto w komisji tej liczba członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Nie jest zatem dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociażby jednego z klubów. Rada gminy nie jest przy tym związana kandydaturą przedstawiona przez klub. Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, zaś organy gminy oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata. W przeciwnym razie brak obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 ustawy o samorządzie gminnym (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 461/07). Reasumując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie dokonał prawidłowej wykładni art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że w składzie komisji rewizyjnej muszą być przedstawiciele wszystkich klubów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.