I OSK 18/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. i W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 285/11 w sprawie ze skargi M.B. i W.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 285/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B. i W.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania M.B. i W.B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr [...]orzekającą o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Gminę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 14/5 o powierzchni 144 m2, objętą decyzją Starosty Wołomińskiego z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...]o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Wołomiński decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...]jako przedłużenie ulicy [...]na odcinku od ul. [...]do ul. [...]w [...]wraz z budową rurociągu teletechnicznego i rozbiórką budynków. Lokalizacją inwestycji objęta została m.in. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 14/5 stanowiąca własność M.B. oraz W.B., numer księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wołominie [...]. Na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stanowiącymi linie podziału na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycję drogowej, stały się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4 f tej ustawy odszkodowanie za przejęte nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłacenia stosuje się odpowiednie przepisy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy Starosta Wołomiński wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Gminy [...]przedmiotowej nieruchomości. W celu ustalenia wysokości odszkodowania w dniu 26 kwietnia 2010 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.S. operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 25 889 zł. Pismem z dnia 12 maja 2010 r. organ poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, jaki został zgromadzony w sprawie, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków. W dniu 10 czerwca 2010 r. W.B. zapoznał się z operatem szacunkowym i oświadczył, że wnosi zastrzeżenia co do wartości oszacowanej nieruchomości, nie precyzując jednak treści tych zastrzeżeń. Starosta Wołomiński decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie operatu szacunkowego ustalił odszkodowanie w wysokości 25 889 zł na rzecz M.B. oraz W.B.. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M.B. oraz W.B. wnieśli odwołanie kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego Wojewoda nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji wskazał na treść art. 129 ust. 1 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wyjaśnił, że kwestia słuszności odszkodowania i jego konstytucyjności (art. 21 Konstytucji) była wielokrotnie obiektem analiz zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też sądownictwa administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w zakresie rozumienia pojęcia "odszkodowania słusznego" na tle art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji mieści się zarówno jego ekwiwalentność w stosunku do poniesionego uszczerbku, jak również adekwatny do okoliczności sposób ustalania i zapłaty odszkodowania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczania i nabywania nieruchomości jest zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Słuszność odszkodowania mierzy się bowiem nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zatem w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki podniósł, że nie widzi podstaw uzasadniających zarzut skarżących naruszenia przez Starostę Wołomińskiego art. 21 Konstytucji. Słuszność odszkodowania musi obejmować zarówno jego ekwiwalentność dla byłego właściciela, jak też obiektywizm i rzetelność sporządzania wyceny, a także musi być akceptowalna dla podmiotu wypłacającego odszkodowanie. Rolą Starosty Wołomińskiego było właściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i w oparciu o w/w przepisy, a po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję publiczną, jaką jest rozbudowa drogi. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją stron, że działka o numerze ewidencyjnym 14/5 przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ponieważ wydzielona jest z działki 14/4, której przeznaczeniem jest budownictwo jednorodzinne. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane zawarte m.in. w planach miejscowych, rozumianych jako miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym przez Radę Miejską w [...]uchwałą z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/2003 (Dziennik Urzędowy Wojewody Mazowieckiego z 2004 r. nr 42, poz. 1222) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod drogi, co zostało ujęte w punkcie 5 operatu szacunkowego z dnia 26 kwietnia 2010 r. Stosownie do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Spadek wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie odszkodowania z tego tytułu jest kwestią, która została unormowana przez ustawodawcę w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36). Dochodzenie wskazanych tam roszczeń jest ograniczone czasowo terminem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3). Tym samym w ocenie organu odwoławczego niezasadne jest podjęcie przez stronę dochodzenia odszkodowania uwzględniającego spadek wartości nieruchomości, będący następstwem zmiany przeznaczenia nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczałoby to bowiem działanie mające na celu uzyskanie odszkodowania bez podstawy w przepisach prawa materialnego, gdyż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. takiej podstawy nie daje. W zakresie szkód związanych z utratą wartości pozostałej przy właścicielu części działki, zgodnie z art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4 odszkodowanie ustala się za nabytą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego część nieruchomości. Ustalane odszkodowanie nie obejmuje więc szkód związanych z podziałem nieruchomości. Art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazuje jednak, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Wskazany przepis stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym, którego w razie sporu można dochodzić przed sądem powszechnym. Podsumowując Wojewoda Mazowiecki uznał, że wycena nieruchomości, sporządzona w dniu 26 kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego została wykonana prawidłowo i rzetelnie oraz w zgodzie z właściwymi przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości, a organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wołomińskiego. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.B. i W.B.. Skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia W uzasadnieniu skargi zarzucili naruszenie: - art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego do dotychczasowego sposobu użytkowania bez wcześniejszego wskazania, że ten sposób użytkowania zwiększa wartość rynkową nieruchomości, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy obu instancji, co w konsekwencji, w ocenie skarżących doprowadziło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji w zakresie słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych w skardze zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż należy podzielić stanowisko organu II instancji odnośnie rozumienia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a w szczególności zacytowany przez Wojewodę pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Dodać do tego należy tezy wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09 (LEX nr 745080), które sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że "z treści rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (...) jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w ust. 2 § 36 tego rozporządzenia". "Brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem." Sąd w pełni podzielił także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 331/10, że przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia pozwalający na dokonanie szacunku nieruchomości w oparciu o dane dotyczące gruntów sąsiednich ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe określenie wartości gruntów na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z powodu braku cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi lub prawnymi a gminą lub Skarbem Państwa, a zatem stanął na stanowisku, że takie transakcje spełniają przesłanki określone w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że zawarty w skardze zarzut, dotyczący błędnego wzięcia do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji dotyczących zakupu przez gminę Ząbki nieruchomości przeznaczonych pod drogi, uznać należy za chybiony. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 26 kwietnia 2010 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w przywołanym § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy akt sprawy wynika, że w przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot wyceny (nieruchomość gruntowa niezabudowana oznaczona jako działka nr 14/5 o powierzchni 144 m2 położona w [...], przeznaczona pod drogę publiczną) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie). Prawidłowo także rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na dzień sporządzenia wyceny (26 kwietnia 2010 r.) biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (10 sierpnia 2009 r.). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 kwietnia 2010 r. i ustalił dane dotyczące nieruchomości, w tym otoczenie nieruchomości i stan jej zagospodarowania. Analizując lokalny rynek nieruchomości (gmina Ząbki) rzeczoznawca ustalił, że w okresie od maja 2008 do kwietnia 2010 r. wystąpiły transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Wobec tego prawidłowo przyjął, że w wycenie winien być zastosowany przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który przy określaniu wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym nakazuje przyjęcie podejścia porównawczego z zastosowaniem cen sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wycenie rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości, ponieważ na obszarze właściwym ze względu na położenie nieruchomości istniał rynek nieruchomości nabywanych pod drogi. Działając w ramach swoich uprawnień określonych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca zastosowały metodę porównywania parami jako jedną z metod stosowanych przy szacowaniu gruntów w podejściu porównawczym. W wycenie określił cechy nieruchomości oraz ich wagi, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości (położenie, otoczenie i sąsiedztwo, stan wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz wielkość działki). Przyjęta w wycenie wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości zawiera się w przedziale cen gruntów porównawczych określonych jako cena maksymalna i cena minimalna. W ocenie Sądu przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje natomiast w obecnym stanie prawnym rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W ocenie Sądu orzekającego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie. Sąd podniósł również, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Jednak w ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera w swej treści wymagane przepisami prawa elementy oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie postępowania niezadowolonej z ustaleń rzeczoznawcy. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący mieli zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mieli możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystali opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. Również, w ocenie Sądu, postawione w skardze zarzuty dotyczące współzależności między ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego oraz zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżących skutku, ponieważ stanowią one w zasadzie jedynie polemikę z wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji, dotyczącymi obowiązującego stanu prawnego. Kwestie te nie mają natomiast bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania za grunt przejęty od skarżących pod drogę publiczną. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Wyjaśnił, iż organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i zupełny. Należycie także zebrały i wyczerpująco oceniły materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.B. i W.B., zaskarżając go w całości zarzucili mu naruszenie przepisów : 1) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, w wyniku czego uznano przyznane niskie odszkodowanie jako odszkodowanie w słusznej wysokości, co w oczywisty sposób jest nieprawdziwe, gdyż nie można uznać za słuszne odszkodowanie odszkodowania sześciokrotnie mniejszego niż rynkowe, 2) art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarcze nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię w wyniku czego przyjęto, iż w niniejszej sytuacji brak jest podstaw prawnych do obliczenia wartości gruntu zgodnie z obecnym przeznaczeniem oraz porównania go do wartości z przeznaczeniem pod drogi publiczne, pomimo jasnego brzmienia wymienionych przepisów, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mającego wpływ na wynik sprawy, w wyniku czego uznano za dowód w sprawie błędnie przygotowaną opinię biegłego rzeczoznawcy, całkowicie odstającą od zaprezentowanych wyżej przepisów. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że ceny nieruchomości w Ząbkach z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną kształtują się na średnim poziomie ok. 900 PLN/m2. Jest to wiedza ogólnodostępna, na potwierdzenie czego przedstawiono wydruk Sądowi I instancji z witryny internetowej www.nieruchomosci.pl. Wynika z niego, że działki pod zabudowę mieszkalną na rynku wtórnym są licznie oferowane, na dzień 18 stycznia 2011 r. dla [...]znaleziono 240 ofert sprzedaży, a ich średnia cena/m2 wynosiła 929 PLN. Wysokość odszkodowania wyliczona w operacie szacunkowym na 140 PLN/m2 jest więc rażąco zaniżona, nawet uwzględniając ewentualne zmiany cen w czasie pomiędzy momentem sporządzenia operatu (kwiecień 2010 r.) a chwilą wydruku (styczeń 2011 r.). Zarówno art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i standardy rzeczoznawców majątkowych mówią o konieczności ustalenia takiego sposobu użytkowania nieruchomości, który pozwala na ustalenie najwyższej wartości wycenianej nieruchomości. Tak ogromna dysproporcja w wycenie wartości wywłaszczonej nieruchomości wynika z dowolnego przyjęcia przez rzeczoznawcę alternatywnego na dzień wydania decyzji sposobu użytkowania nieruchomości, tj. z przeznaczeniem zgodnym z wywłaszczeniem, pod drogi publiczne. Sąd I Instancji pomimo przedstawienia powyższej argumentacji oparł się jedynie na podstawach prawnych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a szczególnie § 36. ust. 1, który nakazuje rzeczoznawcy - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne - stosować podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Analiza zarzutów na jakich oparta została skarga kasacyjna oraz ich uzasadnienie prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionują sposób wyceny nieruchomości zastosowany przez rzeczoznawcę dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U Nr. 207, poz. 2109 ze zm. ), podczas gdy wg. skarżących powinien wyceny dokonać na podstawie art.134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r. Nr. 102, poz. 651 ze zm. ), a to w związku z art. 12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2008r. Nr. 193, poz. 1194 ze zm. ), W tym miejscu uzasadnione wydaje się przypomnienie, że w myśl art. 12 ust. 5 ostatniej z wymienionych ustaw do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1 ). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( ust. 2 )..Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości ( ust. 3 ). .Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia ( ust. 4 ). Stosownie natomiast do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Zdaniem skarżących kasacyjnie zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia byłoby trafne tylko w sytuacji gdyby przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości ( art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). W przeciwnym razie wartość nieruchomości powinna zostać określona wg. aktualnego sposobu jej użytkowania ( art. 134 ust. 3 ). Skarżący podnosili, że tak obliczone odszkodowanie byłoby sześciokrotnie wyższe i stanowiłoby słuszne odszkodowanie, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Rozumiejąc intencje skarżących należy podkreślić, że § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo sposób określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma więc swoje umocowanie ustawowe właśnie w ustawie o jakiej mowa w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze skarżącymi, że zastosowanie § 36 rozporządzenia jest ograniczone do przypadku przedstawionego w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z racji istnienia owej szczególnej regulacji, zawartej w § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, dotyczącej szacowania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przepis ten nie mógł być ani przez rzeczoznawcę majątkowego, ani przez organ orzekający w sprawie odszkodowania, ignorowany poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest ją stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia ( por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r. I OSK 309/11 LEX nr 1126278 ). Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011r. OSK 98/11 LEX nr 1110747 ). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, albowiem na terenie na którym położona jest nieruchomość dokonywane były transakcje o jakich mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt. 3 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne ( wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Dla niniejszej sprawy istotne jest i to, że § 36 rozporządzenia był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 października 2012r. sygn. K 4/10 uznał iż nie narusza on Konstytucji RP. Z przyczyn przedstawionych wcześniej nie jest uzasadniony także zarzut postawiony w pkt. 1 skargi kasacyjnej. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiący, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, nie wyłącza stosowania § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy ustalenie wartości rynkowej dotyczy nieruchomości zajętej lub przeznaczonej pod drogę publiczną. Wręcz przeciwnie ustawa o gospodarce nieruchomościami do której odsyła art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. upoważnia do stosowania w przypadku ustalania wartości nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne szczególnego unormowania zawartego w przepisach wykonawczych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego składają się na podstawy określania wartości rynkowej nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. .