I OSK 2094/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 422/11 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie na rzecz P. Ł. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 2094/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., oddalił skargę P.Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi: z dnia [...] stycznia 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przyznania P. Ł. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy PSP w Szczecinku, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił własne decyzje: z dnia [...] stycznia 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz odmówił przyznania P. Ł. równoważnika pieniężnego za lata 2008 - 2010 r. Wezwał też do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 października 2010 r. W toku postępowania sprawdzającego ustalono, że wnioskodawca podał nieprawdziwe dane w oświadczeniach mieszkaniowych dotyczących lat 2008 - 2010, skutkiem czego nienależnie przyznano mu i wypłacono równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 października 2010 r. P.Ł. posiadał tytuł prawny do lokalu zabezpieczającego jego potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, tj. wynajęte mieszkanie, co zataił w swoich oświadczeniach mieszkaniowych. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do uchylenia ostatecznych decyzji: z dnia [...] stycznia 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ nigdy nie istniały przesłanki przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za lata 2008 - 2010. Zachodniopomorski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania P. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Stwierdzono, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. W toku postępowania ustalono, że strona w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. wynajmowała w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, który miał umożliwić stronie pozostawanie w stałej gotowości do pełnienia służby. Organ podniósł, że stosunek najmu mieszkania należało zakwalifikować jako formę posiadania lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 78 ust. 1 powołanej ustawy. Lokal o powierzchni 54 m2, objęty umową najmu zawartą przez stronę, położony w Szczecinku, zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe strażaka. Umowa najmu jest tytułem prawnym, a zatem wnioskodawca posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, o czym nie powiadomił swoich przełożonych, pomimo obowiązku wynikającego z art. 79 ust. 3 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić właściwego komendanta PSP, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Z powyższego wynika, że w miejscu pełnienia służby P. Ł. posiadał lokal i okoliczność ta stanowiła przesłankę dla odmowy przyznania i otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Organ II instancji stwierdził również, że zgodnie z art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, kwoty wypłaconych równoważników za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania, będącego skutkiem podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość. Sprawy te, zgodnie z art. 83 ust. 5 powołanej ustawy, rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej. Zauważono jednak, że żądanie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika jest przedwczesne. Organ, po stwierdzeniu, że równoważnik został pobrany nienależnie, powinien wydać koleją decyzję w przedmiocie zwrotu nienależne wypłaconych kwot dopiero w momencie, w którym decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania stanie się ostateczna. Dlatego też należało uchylić tę część decyzji organu I instancji, która wzywała P. Ł. do zwrotu nienależnie pobranych kwot. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł P.Ł., zarzucając naruszenie: - art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnia warunków określonych tym przepisem, w związku z tym nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego; - art. 79 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy poprzez błędne ustalenie, że skarżący podał w oświadczeniach mieszkaniowym nieprawdziwie dane, które były przesłanką do przyznania uprawnień do równoważnika za lata 2008 – 2010; - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Organ II instancji nie ustalił, czy lokal posiadany przez skarżącego odpowiada wymogom ustawy o PSP, zwłaszcza w zakresie powierzchni mieszkalnej oraz wysokości czynszu; - art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę okoliczności, które wskazują, iż fakt wynajmowania przez P. Ł. lokalu mieszkalnego jest tożsamy z jego posiadaniem. Skarżący jest strażakiem mianowanym i pełni służbę w Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinku od roku 1997, a od dnia 1 lipca 2007 r. wynajmuje lokal mieszkalny w Szczecinku, który ma jedynie umożliwić pozostawanie w stałej gotowości do pełnienia służby w jednostce. Przepisy ustawy o PSP nie wskazują, aby w takiej sytuacji posiadał on lokal mieszkalny, tym bardziej, że czynsz, jaki musiał zapłacić za wynajem, jest znacząco wyższy, niż w przypadku takich samych lokali, znajdujących się w zasobach gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpatrując sprawę, stwierdził, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 tej ustawy, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Miejscowością pobliską, zgodnie z art. 74 ust. 3 powołanej ustawy, jest miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. WSA w Szczecinie podkreślił, że służba w Państwowej Straży Pożarnej wiąże się dyspozycyjnością jej funkcjonariuszy i wymogiem pozostawania w gotowości do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze dnia. Prawo otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje, jeżeli strażak lub członek jego rodziny nie posiada w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. Posiadanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, musi opierać się na tytule prawnym. Pojęcie tytułu prawnego nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie, należy więc interpretować je zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego jest każda forma posiadania - faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą, a więc dotyczy to zarówno posiadania samoistnego (właściciel), jak i zależnego (najemca). Skarżący, składając wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego, nie wskazał, że posiadał tytuł prawny (umowę najmu) do mieszkania w Szczecinku. Organ, po wznowieniu postępowania, z uwagi na wykrycie nowych okoliczności w sprawie, słusznie uchylił wcześniejsze decyzje przyznające równoważnik w okresie, gdy zarówno strażak, jak i członkowie jego rodziny nie byli pozbawieni lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Sąd I instancji podkreślił, że prawo do równoważnika związane jest z brakiem jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego lub domu, do którego przysługuje mu tytuł prawny, natomiast nie jest istotne, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu lub domu. Nie ma zatem znaczenia, że lokal, który wynajmuje skarżący, ma pow. 54 m2, co nie odpowiada normie zaludnienia przysługującej strażakowi i jego rodzinie. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. wniósł P. Ł., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 177, art. 178 i art. 184 Konstytucji poprzez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych, które nie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wadliwej jego oceny; 3. art. 3 § 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych polegające na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi oraz na niewłaściwej kontroli działań organów administracji; 4. art. 78 ust. 1 ustawy o PSP poprzez przyjęcie, że posiadanie jakiekolwiek lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, pozbawia strażaka prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; 5. art. 78 ust. 2 ww. ustawy poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej tego przepisu, co pozbawiło strażaka prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 1 lipca 2007 r., w celu zachowania gotowości do pełnienia służby, wynajął lokal mieszkalny w Szczecinku. Fakt ten zgłosił do bazy danych SWD. Pracownik administracyjny, w obecności którego co roku wypełniany był wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, twierdził, że umowa, zawarta w celu zamieszkiwania w pobliżu jednostki i zachowania gotowości do służby, nie stanowiła tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. We wniosku o przyznanie równoważnika skarżący nie wpisywał więc przedmiotowego prawa najmu. Ponadto powołana ustawa nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego, natomiast z jej przepisów wynika, że lokal mający zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy straży pożarnej powinien odpowiadać następującym wymogom: • na jedną osobę (tj. strażaka, małżonka i każde z dzieci) powinno przypadać 7 - 10 m2 powierzchni mieszkalnej, czyli powierzchni pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (art. 76 ust. 2 w zw. z art. 75), • lokal powinien znajdować się w budynku na terenie otwartym i nieprzeznaczonym na cele służbowe (a contrario art. 76 ust. 5), • czynsz z tytułu najmu (przydzielonego) lokalu powinien być obliczany według zasad obowiązujących dla lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, na której terenie znajduje się lokal (art. 83a ust. 5). Tak, więc z treści przepisów ustawy nie wynika, jak nieprawidłowo przyjęto w sprawie, że posiadanie jakiekolwiek lokalu mieszkalnego skutkuje pozbawieniem strażaka prawa do równoważnika, ponieważ musi to być lokal, który odpowiada wymogom ustawowym. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie był zawiadomiony także o zebranych w sprawie dowodach i nie zapoznał się z nimi, co narusza przepisy K.p.a. Podkreślono, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ jest lakoniczne, a wywody Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne. WSA w Szczecinie podniósł, że posiadanie jakiekolwiek lokalu pozbawia strażaka prawa do świadczenia, a następnie, iż posiadanie takiego prawa w celach hotelowych nie pozbawia go praw do świadczenia. Ponadto twierdzenia Sądu I instancji wskazujące, że skarżący posiada lokal w innych celach niż stricte noclegowe, nie były poparte żadnym dowodem. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zależy uznać za uzasadnione. Na wstępie należy odnieść się do uzasadnionych zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia przez WSA w Szczecinie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie lakonicznego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Sąd I instancji uznał, że wynajmowanie lokalu jako tymczasowej bazy noclegowej, nie mieści się w pojęciu posiadania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.), a następnie Sąd wskazał, iż skoro P.Ł. wynajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby, to bez względu na charakter posiadania lokalu mieszkalnego, powinien być pozbawiony prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. WSA w Szczecinie zaprezentował więc dwa wykluczające się stanowiska i nie wyjaśnił dlaczego, oddalając skargę, oparł się na jednym z nich. Wywody Sądu I instancji są lakoniczne i nie pozwalają zrozumieć przesłanek, którymi kierowano się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, ponadto nie odniesiono się w pełni do zarzutów skarżącego postawionych w skardze, co również nie pozwala zrozumieć wywodów uzasadnienia. Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 78 ust.1 ustawy o PSP również należy uznać za uzasadniony. Zgodnie z art. 74 ust. 1 powołanej ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jasno z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 tej ustawy, uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Świadczenie to ma charakter pochodny (zastępczy), a więc, jeśli w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Oczywistym jest, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o określonej przepisami prawa powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to równoważnik pieniężny przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on takiego lokalu. W niniejszej sprawie organy obu instancji oraz WSA w Szczecinie przyjęły, że P. Ł. utracił prawo do otrzymywania przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego, ponieważ wynajmował lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, w związku z czym posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie jest wystarczające posłużenie się pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej art. 78 ust. 1 powołanej ustawy. Celem przedmiotowej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokojone wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria. Sam fakt bycia najemcą lokalu nie oznacza, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Należy podkreślić, że sam fakt najmu lokalu nie jest jednoznaczny z tym, iż skarżący nie posiada uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Utrata tego uprawnienia następuje bowiem dopiero wtedy, gdy dany lokal będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe strażaka i spełniał odpowiednie normy zaludnienia. Należy wskazać, że celem art. 78 ust. 1 ustawy o PSP było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, miejsce faktycznego zamieszkania strażaka znajdowało się w pobliżu miejsca pełnienia służby. Równoważnik, przyznany za brak takiego lokalu, przysługuje do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe będą zaspokojone. Moment ten uzależniony jest od zobiektywizowanego stanu prawnego, jakim jest otrzymanie z zasobów mieszkaniowych PSP lub nabycie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu, który spełnia normy mieszkaniowe wyznaczone przez liczbę członków rodziny strażaka oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. WSA w Szczecinie nie wyjaśnił także tego, czy wynajmowany lokal odpowiada normom zaludnienia, jakie przysługiwałyby skarżącemu, natomiast przyjął błędnie, że już sam fakt posiadania lokalu na podstawie umowy najmu, powoduje utratę przez strażaka prawa do równoważnika. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.