II SA/Sz 422/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr[..] , po rozpatrzeniu odwołania P. Ł. od decyzji nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12 z 2009, poz. 68 z późn zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie umarzył postępowanie pierwszej instancji, natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Z uzasadnienia decyzji oraz załączonych akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] r. powołał komisję do przeprowadzenia weryfikacji oświadczeń mieszkaniowych. Z protokołu komisji z dnia [...] r. wynikało, że m.in. aspirant P. Ł. od lipca 2007 r. pomimo tego, że posiada tytuł prawny do lokalu pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy PSP w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 , art. 149 § 1 i art. 150 Kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi tego organu z dnia 21 stycznia 2010 r. z dnia 6 stycznia 2009 r. i 22 stycznia 2008 r. w sprawie przyznania P. Ł. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [..] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa oraz art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.),§2ust.1 i § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033). 1/ uchylił własne decyzje: - z dnia [...] r. Nr [...] przyznającą P. Ł. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za rok 2008; - z dnia [,,,] r. Nr [..] przyznającą P. Ł. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za rok 2009; - z dnia [...] r. Nr [...] przyznającą P. Ł. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za rok[...] ; 2/ odmówił przyznania P. Ł. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. 3/ wezwał P. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w łącznej kwocie [...] 5 za okres od [..] r. wskazując, że ww. kwotę należy wpłacić w terminie14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji na wskazany rachunek bankowy. Od decyzji organu I instancji P. Ł. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] . Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. P. Ł. wnosił również o przeprowadzenie na podstawie art. 136 Kpa dowodu z bazy SWD na okoliczność, że skarżący nie zatajał faktu najmu lokalu w [...] przy ul.[...] . [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3. dotyczącym zobowiązania P. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji, w pozostałym zakresie decyzje organu I instancji utrzymał w mocy. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zwanej dalej ustawą o PSP, zgodnie z którym strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. W toku postępowania wszczętego w sprawie wznowienia postępowania, w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Organ prowadzący to postępowanie ustalił, że strona w okresie od 1 lipca 2007 r. wynajmowała w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, na podstawie umowy najmu lokalu. Strona tym ustaleniom nie zaprzeczała, a jedyny spór dotyczył funkcji jaką lokal ten miał spełniać dla strony. W opinii strażaka nie miał on służyć stałemu zamieszkiwaniu ale jedynie miał umożliwić stronie pozostawanie w gotowości do pełnieniasłużby. Okoliczność ta niestety w świetle zasad doświadczenia życiowego nie mogła być uznana za wiarygodną, a ponadto nie ma znaczenia z punktu widzenia art.78 ust.1 ustawy o PSP. Stosunek najmu mieszkania- zdaniem organu- należało zakwalifikować jako formę posiadania lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 78 ust. 1 (tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn.: II SA/WA 522/07). Lokal objęty umową najmu zawartą przez stronę położony jest w [...] przy ul. [...] , ma powierzchnię 54 m2. Zabezpiecza więc normy mieszkaniowe strażaka i na dzień złożenia oświadczeń mieszkaniowych za lata 2008, 2009 i 2010 miał on i jego rodzina lokal mieszkalny o wymaganej powierzchni mieszkaniowej. Umowa najmu jest tytułem prawnym, a zatem strona posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, o czym nie powiadomiła swoich przełożonych. Zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o PSP strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić (organ wydający decyzję - właściwego komendanta PSP), poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Znaczenie dla sprawy ma jedynie fakt, iż w miejscu pełnienia służby strona posiadała lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego jakim jest umowa najmu lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta stanowiła przesłankę dla odmowy przyznania i otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, gdyż strona taki lokal posiadała. W wyniku przeprowadzonego postępowania sprawdzającego organ I instancji dokonał ustaleń o podaniu przez stronę nieprawdziwych danych w oświadczeniach mieszkaniowych dotyczących lat 2008-2010, skutkiem czego stronie nienależnie przyznano i wypłacono równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres od [..] r. W związku z powyższym wobec stwierdzenia przez organ, że w datach [...] r. (tj. w dniach wydania decyzji[...] ) strona posiadała tytuł prawny do lokalu zabezpieczającego jej potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, tj. wynajęte mieszkanie, a fakt ten strona zataiła w swoich oświadczeniach mieszkaniowych, zaszła w niniejszej sprawie przesłanka do uchylenia ostatecznych decyzji nr [...] w drodze wznowienia postępowania administracyjnego(przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stronie nigdy, czyli także w dniach w których wydane zostały decyzje nr[...] , nie przysługiwał zatem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za lata [...] . Organ stwierdził również, że zgodnie z art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, kwoty wypłaconych równoważników za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość. Zgodnie z przywołanym przepisem, funkcjonariusz zobowiązany jest dokonać zwrotu kwot równoważnik nienależnie pobranego, jeżeli przyznano mu go na skutek podania przez niego nieprawdziwych danych. Sprawy te zgodnie z art. 83 ust. 5 ustawy o PSP rozstrzygane są w drodze decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że żądanie organu pierwszej instancji zwrotu kwot pobranych nienależnie równoważników jest przedwczesne. Do stwierdzenia, że równoważnik został nienależnie pobrany na skutek podania przez strażaka w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych dojdzie w momencie uzyskania przez decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania waloru ostateczności. Dopiero jak decyzja taka stanie się ostateczna organ winien wydać koleją decyzję w przedmiocie zwrotu nienależne wypłaconych kwot. Wskazać należy, że w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania organ orzeka wyłącznie w zakresie wznowionego postępowania (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postępowaniem tym nie jest objęte orzekanie w innej sprawie, nawet blisko związanej ze sprawą, w której postępowanie wznowiono. Postępowanie, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o PSP prowadzone jest niejako w wyniku realizacji decyzji stwierdzających utratę prawa lub brak prawa do równoważnika, odmowę przyznania równoważnika czy też w jakikolwiek sposób potwierdzających brak uprawnień strony do świadczeń, które zostały jej już wypłacone. W tym miejscu wskazać można choćby na bogate orzecznictwo sądowe w sprawach funkcjonariuszy różnych służb mundurowych, w stosunku do których właściwe przepisy regulują kwestię równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego w sposób taki sam jak wobec strażaków. W postępowaniach, których przedmiotem jest orzekanie w przedmiocie braku uprawnień strony do świadczeń nie orzeka się jednocześnie o zwrocie kwot wypłaconego nienależnie świadczenia, np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r. w spr. II SA/Wa 307/09, wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. w spr. I OSK 1222/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. w spr. II SA/Wa 1506/2008, wyrok NSA w warszawie z dnia 15 marca 2010 r. w spr. I OSK 1677/09. Podobnie można na tę okoliczność przywołać stanowisko wyrażone przez komentatorów ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Jacek Lipski, Urszula Nalaskowska, Kamil Zeidler w: "Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz" pod redakcją Kamila Zeidlera, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, komentarz do art. 81,). Zgodnie z ich opinią "zachodzi konieczność wydania decyzji o utracie prawa do równoważnika przed sporządzeniem rozstrzygnięcia w przedmiocie jego zwrotu". Z tego względu należało uchylić pkt 3 zaskarżonej decyzji, w którym organ I instancji przedwcześnie nakazał stronie zwrot nienależnie pobranego równoważnika. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że stronie w 2008 r. przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego bez złożonego na tą okoliczność oświadczenia mieszkaniowego. Strona złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zatem Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] powinien orzekać w sprawie uprawnienia strony do takiego równoważnika o jaki strona wystąpiła. P. Ł. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucał: a. naruszenie art. 78 ust .1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnia warunków określonych tym przepisem i że w związku z tym nieprzysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego; b. naruszenie art. 79 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędne ustalenie, że skarżący podał w oświadczeniach mieszkaniowym nieprawdziwie dane, mających wpływ na istnienie uprawnień do równoważników pieniężnych za lata 2008-2010 r. c. niewyjaśnianie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy polegające na braku ustalenia czy lokal posiadany przez P. Ł. odpowiada wymogom ustawy o PSP zwłaszcza w zakresie powierzchni mieszkalnej oraz wysokości czynszu co skutkowało naruszeniem art. 7 kpa i 77 § 1 Kpa; a dodatkowo z ostrożności procesowej: d. naruszenie art. 151 §1 pkt 2 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 P.p.s.a. skarżący wnosił o chylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi P. Ł. wskazał, że od 1997 r. jest strażakiem mianowanym i pełni służbę w Państwowej Straży Pożarnej w [...] . Z §1 pkt.7 w zw. z §13 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie pełnienia służby przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej wynika wyraźnie, że pełnienie służby przez strażaków PSP obejmuje również dyżury domowe - co wymaga od nich zamieszkiwania w pobliżu jednostki pełnienia służby. Zamieszkiwania w pobliży jednostki wymaga również pełnienie służby oficera dyspozycyjnego. W związku z tym, iż skarżący na stale zamieszkuje poza[...] , tj. w [...] - to od 1998 r. otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W tym okresie za otrzymywany równoważnik pieniężny skarżący w celu zachowania gotowości do pełnienia służby, bądź to opłacał w okresie dyżuru swój pobyt w hotelu, bądź to opłacał stancję, bądź to najmował jakiś lokal bądź jego część na terenie [...] . W dniu 1 lipca 2007 r. w celu zachowania gotowości do pełnienia służby skarżący wynajął lokal mieszkalny w [...] przy ul.[...] . Fakt ten skarżący zgłosił do bazy danych SWD. Wprawdzie przedmiotowego prawa najmu skarżący nie wpisywał we wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale działo się tak za pouczeniem pracownika administracyjnego w obecności, którego co roku wypełniany był ten wniosek. Mianowicie według twierdzeń pracownika administracyjnego jednostki -umowa zawarta w celu zamieszkiwania w pobliżu jednostki i zachowania gotowości do służby - nie stanowiła tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w końcowej części art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] uchylił swoje wcześniejsze decyzje przyznające skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za lata 2008 -2010 i wezwał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za w/w okres. Organ II Instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. w większości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uchylając (czasowo) jej część zobowiązującą skarżącego do zwrotu otrzymanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie P. Ł. decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 74 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PspU) strażakowi mianowanemu na stałe - przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Oczywistym jest, że systematyka ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego. Prawo to służy realizacji celu ustawy, tj. by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2000 r. - sygn. akt: II SA/GD 1171/98 - opubl. ONSA 2001 Nr 4, poz. 169). Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. - sygn. akt: I OSK 1222/08 NSA wskazał, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego określonego w art. 78 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powiązane zostało przez ustawodawcę z koniecznością zapewnienia strażakowi pozostawania w stałej dyspozycji wynikającej z charakteru jego służby. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż służbę pożarniczą cechuje daleko idąca dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, z racji niemożliwego zaplanowania szczególnie działań gaśniczo-ratowniczych, skoro działania te dotyczą zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, a których skala może wymagać udziału wszystkich strażaków danej jednostki i to niezależnie od pory dnia i nocy. Z tego względu, oczywistym wymogiem służby pożarniczej jest gotowość jej pracowników do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, co wymusza konieczność zamieszkiwania tych osób w pobliżu jednostki pełnienia służby, aby zapewnić uzyskanie gotowości wykonywania działań ratowniczo-gaśniczych w jak najkrótszym czasie. W tym właśnie celu, w omawianym art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej związano prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego z faktem nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie (pobyt) w pobliżu jednostki pełnienia służby, niezależnie od tego, czy posiada lokal mieszkalny poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską. Z przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, iż lokal mający zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy straży pożarnej powinien odpowiadać następującym wymogom: a. na jedną osobę (tj. strażaka, małżonka i każde z dzieci) przypadać winno od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej przez którą rozumie się powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (art. 76 ust.2 PspU w zw. z art. 75 PspU), b. lokal winien znajdować się w budynku na terenie otwartym i nieprzeznaczonym na cele służbowe (a contrario do treści art. 76 ust. 5 PspU), c. czynsz z tytułu najmu (przydzielonego) lokalu winien być obliczany według zasad obowiązujących dla lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, na której terenie znajduje się lokal (art. 83a ust. 5 PspU) - w dalszej części skargi czynsz ten będzie nazywany - czynszem regulowanym przez gminę. Lokal mieszkalny stanowi przedmiot prawa podmiotowego strażaka mianowanego Prawo to jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, strażakowi mianowanemu w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne (zob. uchwała NSA z dnia 29 marca 1999 r. - sygn. akt OPS 1/99 - opubl. ONSA 1999/3/77) bądź to w formie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ust.1 PspU), bądź to w formie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 80 ust. 1 PspU). W myśl art. 78 ust.1 PspU strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jeżeli: on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Pojęcia: "posiada" i "tytuł prawny" nie zostały zdefiniowane w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. To oznacza, że należy je interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Jest to więc każda forma posiadania (faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą), a więc zarówno posiadanie samoistne - tak, jak właściciel, jak i posiadanie zależne - tak, jak najemca, dzierżawca, czy biorący w użyczenie) Natomiast art. 78 ust.2 PspU stanowi, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: • utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, • odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym • niż złożył wniosku o przydział takiego lokalu mieszkalnego • otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, Oczywistym więc jest, że równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 78 ust.1 PspU stanowi zatem rekompensatę za niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego. Zaznaczyć, przy tym należy, iż tylko posiadanie przez strażaka mianowanego (lub członka jego rodziny) w oparciu o tytuł prawny lokalu mieszkalnego lub domu odpowiadającego wszystkim wymogom ustawy o Państwowej Straży Pożarnej -przesądzać będzie o nieprzysługiwaniu temu strażakowi prawa do lokalu mieszkalnego. Posiadanie w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu, który nie spełnia wymogów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie pozbawia tego strażaka ani prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego, ani prawa do rekompensaty za niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczy o tym sama treść przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jak i wypracowane orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak: • strażakowi, który posiada lokal mieszkalny w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie zamkniętym który przez to ma status kwatery tymczasowej (art. 76 ust.5 PspU) -w dalszym ciągu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego (art. 76 ust.10 pktl PspU) spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, a w zastępstwie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ust.4 PspU), • przydział strażakowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego o statusie kwatery tymczasowej, tj. takiego, który zapewnia odpowiednie normy zaludnienia, jest odpowiednio wyposażony i znajduje się w należytym stanie technicznym, lecz z innych powodów (np. położenia na terenie zamkniętym Państwowej Straży Pożarnej) nie może być przyznany na stałe, lecz na określony czas -nie pozbawia strażaka prawa do ubiegania się o przyznanie właściwego w rozumieniu ustawy lokalu mieszkalnego, ani też uprawnienia ekwiwalentnego jakim jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (zob. wyrok WSA W Warszawie z 12.05.2009 r. - sygn. akt: II SA/Wa 66/09 oraz uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 02.06.2005 r. - sygn. akt: 4/II SA/Po 771/03), • prawo strażaka do lokalu mieszkalnego uznać można za zrealizowane gdy posiadany przez niego lokal odpowiada przysługującym normom powierzchni (wyrok WSA w Warszawie z 12.08.2005 r. - sygn. akt: I SA/Wa 1090/04 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2000 r. - sygn. akt: II SA/Gd 1171/98) Pomimo że kwestia ta nie była jeszcze przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, to zdaniem skarżącego lokal mieszkalny za który wolny czynsz najmu jest znacząco wyższy od czynszu regulowanego przez gminę - nie spełnia wymogów ustawy o PSP. Tym samym posiadanie przez strażaka lokalu mieszkalnego w oparciu o stosunek najmu, z którego tytułu uiszczany jest czynsz wolny znacząco wyższy od czynszu regulowanego przez gminę - nie pozbawia strażaka prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu mieszkalnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż prawo najmu lokalu z którym wiąże się czynsz regulowany przez gminę stanowi konkretne prawo majątkowe podlegające wycenie, a wartość tego prawa stanowi różnica między czynszem wolnym, a czynszem regulowanym przez gminę, z uwzględnieniem okresu prawdopodobnego trwania stosunku najmu (zob. Uchwałę SN z dnia 24 maja 2002 r. - sygn. akt: III CZP 28/02). Uregulowany w art. 78 ust.1 PspU równoważnik pieniężny zgodnie z jego językowym znaczeniem określić można jako ekwiwalent pieniężny, odpowiednik pieniężny, równowartość pieniężna za brak (nie przyznanie) lokalu mieszkalnego odpowiadającego wymogom ustawy o PSP. Ta językowa wykładnia przemawia za uznaniem, iż w przypadku gdy strażak mianowany posiada lokal za który uiszcza czynsz wolny który jest znacząco wyższy od czynszu regulowanego przez gminę to jednym z celów równoważnika pieniężnego za brak lokalu - poza pozostawaniem w dyspozycji - jest pokrycie (zniwelowanie) różnicy w wysokości czynszu wolnego a regulowanego przez gminę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie sposób nie zauważyć, iż ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie dość, ze nie ustaliły to nawet nie były zainteresowane ustaleniem czy lokal położony w [...] przy ul. [...] posiadany przez P. Ł. w oparciu o umowę najmu z dnia 1 lipca 2007 r. odpowiada wszystkim wymogom ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organy obu instancji ograniczyły się tylko do ustalenia, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosi 54 m2, chociaż ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, kryterium powierzchni użytkowej - w ogóle się nie zajmuje. Ustawa ta natomiast operuje pojęciem powierzchni mieszkalnej, która musi przynajmniej wynosić 7 m2 na każdego z członków rodziny skarżącego. Członkami rodziny P. Ł., których zgodnie z art. 75 PspU uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są jego żona - V. Ł. oraz dzieci J. i J.. W tym stanie rzeczy powierzchnia mieszkalna lokalu posiadanego przez skarżącego zgodnie z art. 76 ust.2 PspU winna wynosić przynajmniej 28 m2. Według pomiarów P. Ł. powierzchnia mieszkalna tj. powierzchnia dwóch pokoi znajdujących się w najmowanym przez niego lokalu nie przekracza 28,00 m2. Niestety, żaden z organów rozstrzygających sprawę nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, jaką powierzchnię mieszkalną posiada zajmowany przez skarżącego lokal. Wysokość czynszu wolnego uiszczanego za posiadany lokal przez P. Ł. wynosiła w 2007 r. 540,00 zł. Zgodnie z zapisami §14 umowy w zw. z postanowieniami art. 8 ust. 4e ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - czynsz ten co roku jest podwyższany o średnioroczny wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim roku kalendarzowym. Tak więc w 2010 r. i na początku 2011 r. czynsz ten wynosił już [...] zł, a obecnie wynosi [...] zł. Biorąc pod uwagę powyższe oczywistym jest, że równoważnik pieniężny wypłacany P. Ł., mieszczący się w przedziale 290,00 - 300,00 zł miesięcznie, przeznaczany był właśnie na pokrycie różnicy między czynszem wolnym, a czynszem regulowanym przez gminę. Niewyjaśnienie przez organy obu instancji, czy lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego spełnia wszystkie wymogi ustawy o PSP (tak co do powierzchni jak co do wysokości czynszu) stanowi, ewidentne naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady prawdy obiektywnej stanowi treść art. 77 § 1, z którego wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego , a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Wskazać przy tym należy, iż zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ obowiązany jest bowiem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody w powiązaniu ze sobą. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. wyrok WSA w Lublinie z 05.11.2009 r. - sygn. akt: II SA/Lu 459/09). Z ostrożności procesowej wskazać należy, iż gdyby nawet decyzje organów obu instancji można było by uznać za zasadne i zgodne z prawem (czemu skarżący oczywiście zaprzecza) - to i tak naruszają one dyspozycję art. 15.1 §1 pkt. 2 kpa. Mianowicie zgodnie z uregulowaniami zawartymi w tym przepisie organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jak podkreśla NSA w wyr. z 31.5.1995 r. - sygn. akt: III SA 430/94 "Logiczną konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej. Orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 KPA jedynie o uchyleniu decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA (zob. wyr. NSA z 3.7.2001 r - sygn. akt: IV SA 968/99 - opubl. Wspólnota 2001, Nr 39, s.48). W niniejszej sprawie takim rozstrzygnięciem o istocie sprawy było by przyznanie skarżącemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Skoro bowiem według ustaleń organów obu instancji P. Ł. posiada lokal mieszkalny spełniający wymogi ustawy o PSP, to dodatek za remont lokalu należy mu się w oparciu o przepis art. 77 ust. 1 PspU. [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przedmiotem skargi niniejszej sprawie jest wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzja o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Z powołanego przepisu wynika, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego przysługuje za brak lokalu mieszkalnego tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada takiego lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską ustawodawca przyjmuje przy tym miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Nie budzi wątpliwości Sądu, że służba w Państwowej Straży Pożarnej wiąże się dyspozycyjnością jej funkcjonariuszy i wymogiem pozostawania w gotowości do wykonywania zadań o każdym czasie i każdej porze dnia. Prawo otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wiąże się więc z sytuacją, gdy strażak lub członek jego rodziny nie posiada w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. Posiadanie lokalu mieszkalnego, stosownie do art. 78 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej musi opierać się na tytule prawnym. Z uwagi na to, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, należy je interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego jest więc każda forma posiadania (faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą), a więc zarówno posiadanie samoistne - tak, jak właściciel, jak i posiadanie zależne - tak jak najemca. Tytuł prawny do lokalu wynikający z umowy najmu, oznacza że zawarta z wynajmującym umowa, uprawnia najemcę do używania i korzystania z lokalu (art. 659 K.c. w zw. z 680 K.c. ). Wypełnienie hipotezy normy prawnej z art. 78 ust. 1 ustawy, nie oznacza, że strażak aby mógł otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu, musiałby "nigdzie nie mieszkać". Zapewnienie bowiem sobie bazy noclegowej w pobliżu jednostki właściwej Straży Pożarnej, polegać może na wynajmowaniu pomieszczenia mieszkalnego na zasadach hotelowych. W takiej sytuacji przebywanie tam ma charakter gościnny i stricte noclegowy a przede wszystkim nie mieści się w pojęciu posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Składając wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego nie wskazał, że zamieszkuje w [...] przy ul. [...] , do którego posiadał tytuł prawny (umowę najmu). W sytuacji wykrycia nowych okoliczności w sprawie, które istniały w dacie wydawania decyzji o przyznaniu strażakowi równoważnika, poprzez wynajmowanie lokalu mieszkalnego, trafnie organ we wznowionym postępowaniu uchylił wcześniejsze decyzje przyznające równoważnik w okresie, gdy zarówno strażak jak i członkowie jego rodziny nie byli pozbawieni lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Ponadto należy zauważyć, że z powołanego w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1222/08 – wbrew zawartym w niej twierdzeniach -wynika, że Sąd za trafne uznał stanowisko organów, które prawidłowo potraktowały lokal wynajmowany przez skarżącego za posiadanie przez lokalu w miejscu pełnienia służby w rozumieniu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ze względu na to, że zaskarżona decyzja dotyczyła równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, podkreślić należy, że prawo do równoważnika związane jest z nieposiadaniem przez strażaka (członków jego rodziny w rozumieniu art. 75 ustawy o PSP) jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego lub domu (do którego przysługuje mu tytuł prawny, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu lub domu. Nie ma zatem znaczenia w sprawie, że lokal, który wynajmuje skarżący o pow. 54 m2 nie odpowiada liczbie norm zaludnienia przysługujących strażakowi i jego rodzinie. Analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego doprowadziła Sąd do uznania, że stanowisko organów nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 1991 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.