II SA/Wa 307/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, oraz art. 6a pkt 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.), a także § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nakazującej M. L. zwrot nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 16 maja 2003 r. do 30 września 2006 r. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez M. L. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...], nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2319/06 oddalił skargę funkcjonariusza na tę decyzję. W wyniku realizacji decyzji z [...] października 2006 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez M. L. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, o czym poinformował skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku M. L. o zawieszenie postępowania stwierdzając, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję w przedmiocie utraty prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu tego równoważnika. Wskazane wyżej postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Głównego Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Organ II instancji nie zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w kwestii zagadnienia wstępnego, wskazał jednak, że z uwagi na oddalenie skargi M. L. na decyzję z dnia [...] października 2006 r. (wyrok z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2319/06) nie ma już potrzeby zawieszenia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W dniu [...] czerwca 2007 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał decyzję nr [...], którą nakazał M. L. zwrot nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 8.884,80 zł za okres od 16 maja 2003 r. do 30 września 2006 r. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie nienależnego pobrania, a organ właściwy wydaje w tej kwestii decyzję. Wskutek wydania decyzji z dnia [...] października 2006 r. o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ zobowiązany był do ustalenia kwoty równoważnika podlegającej zwrotowi. Nadto, przychylając się do wniosku skarżącego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozłożył należność na 40 rat. W odwołaniu wniesionym w dniu 26 lipca 2007 r. od ww. decyzji M. L. podniósł zarzut przedawnienia w stosunku do części należności. Powołując się na art. 111 ustawy o Straży Granicznej wyjaśniał, że termin przedawnienia dla wszelkich roszczeń i należności pieniężnych wynosi 3 lata, zatem w stosunku do skarżącego zwrot należności należy liczyć od dnia 28 czerwca 2004 r. a okres ten ulegnie dalszemu ograniczeniu w związku z postępowaniem odwoławczym. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2007 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] czerwca 2007 r. Organ II instancji wskazał, że obowiązkiem funkcjonariusza jest poinformowanie organu o zmianie okoliczności skutkujących utratą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przypadku pobierania przez funkcjonariusza równoważnika w sytuacji posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, właściwy organ zobowiązany jest do rozliczenia tego świadczenia jako nienależnie pobranego i uzyskać jego zwrot. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że art. 111 ustawy o Straży Granicznej ma zastosowanie tylko do roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, zatem do świadczeń nieotrzymanych a należnych funkcjonariuszowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. nie kwestionował konieczności zwrotu równoważnika, ale ponownie podniósł zarzut przedawnienia i wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 111 ustawy o Straży Granicznej, który ogranicza możliwość dochodzenia roszczeń w ciągu trzech lat od dnia ich wymagalności. Nadto skarżący podkreślił, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego wypłacany był na podstawie prawomocnej decyzji, która została następnie uchylona w wyniku odmiennej interpretacji przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami a zarzut przedawnienia nie mógł być uwzględniony, ponieważ zastosowanie ma przepis art. 117 § 1 kodeksu cywilnego, wyznaczający dziesięcioletni okres przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić należy, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r. (poprzednia sygn. akt II SA/Wa 12/08), ponieważ rozstrzygnięcie tego postępowania zależało od rozstrzygnięcia w innej sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazana wyżej sprawa została zakończona prawomocnym od 3 marca 2009 r. wyrokiem uchylającym decyzje organów obydwu instancji (wyrok z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1506/08 – poprzednia sygn. akt II SA/Wa 2319/06, powołana w zaskarżonej decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej), stąd możliwe było podjecie postępowania w niniejszej sprawie (postanowienie z 18 marca 2009 r.). Podkreślić należy, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego były konsekwencją decyzji stwierdzających utratę przez M. L. prawa do tego równoważnika. Natomiast uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji w przedmiocie utraty prawa do równoważnika oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą zaskarżonej decyzji nakazującej zwrot równoważnika pieniężnego. Sytuacja, w której decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona, stanowi z kolei podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Dalszą konsekwencją jest możliwość uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa). W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy odpowiada przytoczonemu stanowi prawnemu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w oparciu i w konsekwencji decyzji, która została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1506/08. Natomiast z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne było rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.