II SA/Wa 1506/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, WSA Adam Lipiński, Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 pkt 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) w zw. z art. 336, art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego, w dniu [...] lipca 2006 r. wydał decyzję nr [..], którą orzekł o utracie przez M. Ł. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 16 maja 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], przyznał ww. przedmiotowy równoważnik. W związku z nabyciem spadku po zmarłej matce funkcjonariusz stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego i tym samym utracił prawo do otrzymywania tego równoważnika. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6a pkt 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia powołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, w dniu [...] października 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję tego organu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości, aby uznać argumenty odwołującego, a tym samym dokonać zmiany decyzji organu pierwszej instancji, która jest decyzją prawidłową. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zasadniczo powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2319/06, oddalił skargę M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...], w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższego wyroku M. Ł. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, polegającą na pominięciu wykładni celowościowej norm tzw. "mieszkaniowych", zawartych w rozdziale 2 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" - art. 92 i nast. - z których wynika, iż ustawodawca pragnął zapewnić funkcjonariuszom Straży Granicznej prawo do lokalu lub do świadczenia zastępczego, którego to prawa zarówno organy Straży Granicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówiły skarżącemu, jak również przyjęcie poglądu, że każdy rodzaj posiadania przez funkcjonariusza jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, niezależnie od rodzaju stosunku prawnego będącego podstawą zajmowania lokalu bez uwzględnienia przysługujących skarżącemu norm mieszkaniowych, pozbawia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji organy Straży Granicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, pomijając całkowicie analizę sytuacji mieszkaniowej skarżącego w kontekście przysługujących mu norm mieszkaniowych, opierając się jedynie na dosłownym, wyrwanym z kontekstu wspomnianego wyżej rozdziału 12 ustawy, brzmieniu normy zawartej w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1078/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie prawo do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, podkreślony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) za uzasadniony. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii niewystarczające jest odwołanie się - jak to uczyniły organy i czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji - do przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących posiadania (art. 336 k.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 k.c.). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział w spółdzielczym, własnościowym prawie do lokalu, z którym wiąże się prawo do współposiadania tego lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z powołanym przepisem rozdziału 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej zatytułowanym "Mieszkania Straży Granicznej", tj.: art. 92 ust. 1, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą, uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, podobnie jak i uzyskanie równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej i przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową, bowiem, formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień dla uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1), również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Skoro, zgodnie z art. 99 pkt 2 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to również tylko posiadanie takiego rodzaju lokalu mieszkalnego winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. W tej sytuacji, organy rozpatrując sprawę ponownie winny dokonać oceny, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział w spółdzielczym, własnościowym prawie do lokalu, z którym wiąże się prawo do współposiadania tego lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, przy uwzględnieniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej ustawy. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1, jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno, jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.