I OSK 1078/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2319/06 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2319/06 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...], w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 pkt 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) w zw. z art. 336, art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego, w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą orzekł o utracie przez M. Ł. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał ww. przedmiotowy równoważnik. W związku z nabyciem spadku po zmarłej matce funkcjonariusz stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, tym samym utracił prawo do otrzymywania tego równoważnika. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6a pkt 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia powołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję tego organu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości, aby uznać argumenty odwołującego, a tym samym dokonać zmiany decyzji organu pierwszej instancji, która jest decyzją prawidłową. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zasadniczo powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Z treści powyżej przytoczonego przepisu wynika, iż określony w nim równoważnik przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że jak wynika z akt sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją organ stwierdził, iż skarżący stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej. Fakt, iż skarżący jest współwłaścicielem oznacza, że jest on uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, jak również przesądza o tym, że utracił on prawo do otrzymywania równoważnika określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten określa stan faktyczny, z którym norma prawna wiąże skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia tego stanu mogą zaistnieć. Skoro przesłanką do otrzymywania przedmiotowego równoważnika jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu, następuje utrata uprawnienia do jego otrzymywania. Taka sytuacja zaistniała w przypadku skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż organ prowadząc postępowanie administracyjne wyciągnął prawidłowe wnioski z zebranego w sprawie materiału dowodowego, które znalazły potwierdzenie w przepisie prawa materialnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Od powyższego wyroku M. Ł. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, polegającą na pominięciu wykładni celowościowej norm tzw. "mieszkaniowych", zawartych w rozdziale 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" - art. art. 92 i nast. - z których wynika, iż ustawodawca pragnął zapewnić funkcjonariuszom Straży Granicznej prawo do lokalu lub do świadczenia zastępczego, którego to prawa zarówno organy Straży Granicznej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówiły skarżącemu, jak również przyjęcie poglądu, że każdy rodzaj posiadania przez funkcjonariusza jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, niezależnie od rodzaju stosunku prawnego będącego podstawą zajmowania lokalu bez uwzględnienia przysługujących skarżącemu norm mieszkaniowych pozbawia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji organy Straży Granicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, pomijając całkowicie analizę sytuacji mieszkaniowej skarżącego w kontekście przysługujących mu norm mieszkaniowych, opierając się jedynie na dosłownym, wyrwanym z kontekstu wspomnianego wyżej rozdziału 12 ustawy, brzmieniu normy zawartej w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej . Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie opierało się na literalnym brzmieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a z takim stanowiskiem skarżący nie może się zgodzić. Stanowisko takie jest błędne, wynika z niewłaściwej interpretacji badanych przepisów oraz niestosowania bądź pominięcia dotychczasowego orzecznictwa w sprawie. Art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Gramatyczna wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej, o których mowa wyżej. Te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Aby to zbadać należy ustalić czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym także prawo do równoważnika pieniężnego - będącego przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej. Z normy art. 99 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej można wyprowadzić wniosek, że jeżeli funkcjonariusz, który - tak jak skarżący - stał się współposiadaczem - a nie posiadaczem lokalu mieszkalnego - w częściach ułamkowych lokalu mieszkalnego ( w wyniku nieformalnego nabycia spadku po zmarłej matce) nieodpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to wówczas równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego będzie mu przysługiwał. Należy zdaniem skarżącego dokonać ustaleń faktycznych co do wielkości nabytego przez skarżącego udziału spadku po matce, co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślał, że z ustawy o Straży Granicznej wynika posiadanie lokalu mieszkalnego jako całości, a nie współposiadanie czy współwłasność w częściach ułamkowych takiego lokalu. Współwłasność jest między innymi negatywną przesłanką w przyznawaniu pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny badając sprawy funkcjonariuszy Policji w kwestii ich uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wielokrotnie podkreślał związek pomiędzy tytułem do lokalu a przysługującymi policjantom normami mieszkaniowymi uzależnionymi od stanu rodzinnego policjanta. Te dwa elementy są niezbędne, muszą występować jednocześnie i mają niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w sprawie niniejszej odpowiednie organy w ogóle się nimi nie zajęły uznając, iż nie wymagają one ustosunkowania się. Przepis zastosowano i zinterpretowano wprost, wyrywając z kontekstu całego rozdziału, z pominięciem jego celu oraz systematyki uprawnień zastępczych w rozdziale "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Skarżący odwołał się do orzecznictwa dotyczącego policjantów, z uwagi na identyczne rozwiązania legislacyjne w przedmiotowej sprawie i brak orzecznictwa na bazie ustawy o Straży Granicznej, wskazując na wyroki NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 177/01, z 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99, z 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 866/98, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2764/03 . Podniósł, że we wszystkich przytoczonych wyżej sprawach, składy orzekające odwoływały się do uchwały NSA z dnia 29 marca 1999 r. podjętej w składzie 7 sędziów, sygn. akt OPS 1/99 odnoszącej się wprost do pomocy finansowej, lecz co do zasady także do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który funkcjonariuszowi przysługuje, gdy ten nie posiada innego odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej zgodnie z art. 99 pkt 2. W przytoczonej sprawie badano zależność pomiędzy posiadaną a przysługującą funkcjonariuszowi powierzchnią mieszkania. W przedmiotowej sprawie należy zbadać zależność pomiędzy nabytym spadkiem, a przysługującym funkcjonariuszowi uprawnieniem do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej bądź pomocy finansowej na nabycie takiego lokalu. Bez tych ustaleń nie można podjąć decyzji co do uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nierozerwalnie związanego z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi funkcjonariusza Straży Granicznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Straży Granicznej, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) uznać należało za uzasadniony. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej przyjęta zarówno przez organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interpretacja powyższego przepisu w zakresie rozumienia użytego tam sformułowania "nie posiadają lokalu mieszkalnego" nie zasługuje na aprobatę, pomija bowiem argumentację wynikającą z wykładni systemowej i celu omawianej regulacji. Art. 96 ust. 1 powołanej ustawy zamieszczony został w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzeń, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą, uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, podobnie jak i uzyskanie równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Skoro zgodnie z art. 99 pkt 2 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to również tylko posiadanie takiego rodzaju lokalu mieszkalnego winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Zdaniem zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie już sama okoliczność, że funkcjonariusz stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości pobliskiej, co oznacza, że jest on uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, bez względu na powierzchnię mieszkalną tego lokalu i udział funkcjonariusza powoduje, iż utracił on prawo do otrzymywania równoważnika określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji stanowiska tego nie można podzielić. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii niewystarczające jest odwołanie się - jak to uczyniły organy i czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji - do przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących posiadania (art. 336 k.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 k.c.). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział w spółdzielczym, własnościowym prawie do lokalu, z którym wiąże się prawo do współposiadania tego lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej ustawy. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia. Taka wykładnia stosowanego przepisu, której nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, pomijając w swoich rozważaniach powyższe okoliczności powoduje, że koniecznym stało się uznanie skargi kasacyjnej za uwzględnioną i uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).