I OSK 1739/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G.-S., M. S., P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/11 odrzucające skargę K.G.-S., M. S., P. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K.G.-S., M. S., P.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że J. S. ubiegał się o przyznanie tytułu prawnego do lokalu komunalnego, położonego w G. przy ul. [...]. Prezydent Miasta Gdańska poinformował go w 2008 r., że zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gdańska nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Stanowisko swoje podtrzymał w 2009 r. J.S. w dniu [...] stycznia 2010 r. skierował do Prezydenta Miasta Gdańska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegające na odmownym rozpatrzeniu wniosku o zawarcie umowy najmu w/w lokalu. Następnie J. S., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska, polegającą na braku odpowiedzi w przepisanym terminie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wezwanie wniesione zostało w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, a od dnia wezwania skarżący nie otrzymał rozstrzygnięcia ani odpowiedzi. Tymczasem jak wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a. organ powinien w wyniku rozpatrzenia takiego wezwania usunąć naruszenie albo odmówić jego usunięcia w terminie 30 dni. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie , bowiem zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nie jest dokonywane w trybie postępowania administracyjnego jak również z uwagi na to, że treść skargi przemawia za jej odrzuceniem z innych przyczyn - skarga dotyczy bezczynności polegającej na braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa . J. S. zmarł po wniesieniu skargi do sądu – w dniu [...] czerwca 2010 r. (odpis skrócony aktu zgonu). Jego pełnomocnik w dniu 8 września 2010 r. (data stempla pocztowego) dodatkowo wskazał, odnosząc się do stanowiska organu, że choć zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego ma charakter cywilny, to kwestia wyboru osób, z którymi umowa taka ma być zawarta, ma charakter administracyjny, bowiem jest to kwestia gospodarowania mieniem publicznym. Rozstrzyganie w kwestii kwalifikacji do zawarcia umowy najmu odbywa się w procedurze administracyjnej i stanowi przykład tzw. innej czynności, o której mowa w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Powołał się m.in. na treść uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. (publ. ONSAiWSA 2008/6/90). Podał, że J. S. złożył wniosek, który nie został rozstrzygnięty, wobec czego organ pozostaje w bezczynności. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie –z uwagi na śmierć J. S. – na mocy art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. z uwagi na dokonanie ustalenia, że spadkobiercami J. S. są K. G. – S., małoletni M. S. i P.S. ( art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarżąca K.G.-S. w imieniu własnym i małoletnich skarżących pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. poparła skargę. Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od stanu faktycznego, który poprzedził wniesienie skargi, została ona wniesiona na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska, polegającą na braku odpowiedzi w przepisanym terminie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w dniu 24 lutego 2010 r. przez stronę w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazano, że doręczenie organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie pociąga za sobą, wbrew twierdzeniom skargi, obowiązku jakiegokolwiek działania organu. Organ może, ale nie musi, udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc doręczenie organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa istotne jest jedynie dla skutecznego wniesienia skargi do sądu i dla dochowania terminu do jej wniesienia ( art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a.). Nie można skutecznie domagać się udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a braku takiej odpowiedzi uznawać za bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tego rodzaju brak działania nie jest "bezczynnością (...) w przypadkach określonych w pkt 1-4a" p.p.s.a. , o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że skarga z dnia 24 kwietnia 2010 r. została wniesiona przez stronę, która w dniu jej wniesienia reprezentowana była przez prawnika - radcę prawnego. Podkreślenia wymaga też, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości modyfikacji treści skargi poprzez zastąpienie jednego żądania innym żądaniem. Nie istnieje wobec tego, w ocenie Sądu, możliwość uznania, że przedmiotem niniejszej skargi była bezczynność organu polegająca na braku innego działania, niż to określono w skardze. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu skarg poddanych kognicji sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika K.G.-S., M.S., P. S. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do zbadania sprawy w zbyt wąskim zakresie i przyjęcie błędnego wniosku, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w zaskarżonym postanowieniu sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że skarga skarżącej obarczona była pewnym błędem tj. poprzednik prawny skarżącej, po prawidłowo dokonanym wezwaniu Prezydenta Miasta Gdańska do usunięciu naruszenia prawa, w przepisanym terminie wniósł do Sądu skargę na bezczynność tego organu. Omyłkowo zaskarżył jednak nie samą czynność będącą przedmiotem sprawy w sensie materialnym, lecz bezczynność, której upatrywał w braku odpowiedzi organu na owo wezwanie. Nie sposób nie zgodzić się z sądem I instancji, że skarga winna być wniesiona na samą czynność organu, stanowiącą przedmiot wezwania, a wezwanie miało jedynie umożliwić organowi załatwienie sprawy na etapie poprzedzającym badanie sądowe. Tym niemniej, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji winien był zbadać sprawę szerzej. Dla zakresu rozpoznania i głębokości orzekania w I instancji zasadnicze znaczenie ma norma wynikająca z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Norma ta nakazuje sądom rozstrzygać w granicach sprawy, przy czym za sprawę, jak powszechnie przyjmuje tak orzecznictwo, jak i doktryna, uważa się sprawę administracyjną w rozumieniu materialnym, a nie formalnym. Co więcej, wymieniony przepis explicite dozwala sądowi badać sprawę w sposób oderwany od zarzutów skargi i podstawy prawnej. Granice sprawy należy zatem w tym kontekście rozumieć bardzo szeroko. Granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Natomiast ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających dokonanie skarżonej czynności, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Tymczasem Sąd I instancji całkowicie pominął ten obowiązek i nie wdając się w jakiekolwiek rozważania merytoryczne, skargę odrzucił. Stoi w sprzeczności nie tylko z art. 134 § 1 p.p.s.a., ale też art. 135 tej samej ustawy, który wprost przesądza, że sąd stosuje dostępne mu środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich etapach postępowania, jeśli jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. W tym miejscu podkreślono, że sprawa dotyczy gwarancji prawa do sądu. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Należy także uwzględnić, że skarga na tzw. inną czynność przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form prawnych gwarancji realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nawet powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie zachodzi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym przez Sąd pierwszej instancji przytoczona w skardze podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarga w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że w pierwszej kolejności był on zobowiązany do dokonania oceny, czy możliwe jest jej merytoryczne rozpoznanie skargi, która do niego wpłynęła. W niniejszej sprawie skarga, jak zasadnie podał, została wniesiona na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska, polegającą na braku odpowiedzi w przepisanym terminie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w dniu 24 lutego 2010 r. przez stronę w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazać trzeba, że z przedstawionego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, iż skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska polegająca na braku odpowiedzi w przepisanym terminie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w dniu 24 lutego 2010 r. nie stanowi żadnej z kategorii spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera bowiem obowiązku udzielenia odpowiedzi na takie wezwanie. Istota art. 52 § 4 p.p.s.a. polega na konieczności zachowania określonej procedury przed wniesieniem skargi do sądu. Przepis ten wymaga, aby przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Brak jest natomiast przepisu prawa, który nakładałby na wezwany w ten sposób organ, obowiązek udzielenia odpowiedzi na takie wezwanie. Do skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymagane jest jedynie potwierdzenie, że wezwanie takie miało miejsce. Bez znaczenia prawnego pozostaje natomiast okoliczność, czy na wezwanie to organ udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Powyższa okoliczność powoduje, iż skarga na bezczynność Prezydenta w sprawie nieudzielania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi, co wywiódł Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu. W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Wobec stwierdzonej przez sąd niedopuszczalności skargi na bezczynność z przedstawionych powyżej przyczyn, co spowodowało jej odrzucenie, nie doszło w sprawie do merytorycznego rozpoznania skargi, a jedynie w takim przypadku istniałyby możliwości zastosowania w sprawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności oraz jej rodzaju. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd zatem zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi ,,wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Konstrukcja ta dotyczy także art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych ,,we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut naruszenia tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.