IV SA/Wa 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2001r. Rada Gminy W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obszaru [...] w gminie W. W § 10 ust. 2 pkt 9) ustalono ograniczenia w realizacji zabudowy w strefie bezpieczeństwa od linii gazociągu wysokiego ciśnienia. V. S.A. z siedzibą w W. złożyła w dniu [...] grudnia 2010r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie szczegółowych ustaleń miejscowego planu odnośnie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie ograniczeń w realizacji zabudowy w strefie bezpieczeństwa od linii gazociągu. Na powyższe wezwanie Rada Miasta W., [...], następca prawny Rady Gminy W. nie udzieliła odpowiedzi. W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V. S.A. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzywając do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Niezgodność ową wywodzi z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz.1055). Zgodnie z regulacjami tego aktu szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów [...] włącznie winna wynosić 8m. Tymczasem w planie zagospodarowania przyjęto inne parametry, daleko mniej korzystne dla skarżącego, jak to określono są to "regulacje dużo bardziej restrykcyjne". Rada Gminy W. uchwalając plan w tym zakresie rażąco naruszyła art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. c) powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu przedstawiono krótko stan faktyczny sprawy, a następnie rozważania odnośnie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Dalej podniesiono, że przywołane w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz.1055) weszły w życie 30 października 2001r., czyli po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Ustalenia, będące przedmiotem zaskarżenia oparto na obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686). Stąd też zarzut błędnego zastosowania rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001r. jest chybiony. Po myśli rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. do ustalenia odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących lub projektowanych gazociągów mają zastosowanie odległości podstawowe określone w załącznikach do powołanego ostatnio rozporządzenia. Dla terenów MU, w ramach których zlokalizowane są nieruchomości skarżącego, w strefie bezpieczeństwa 65 m od linii gazociągu zakazano lokalizacji zabudowy w pasie 25 m od gazociągu i nakazano zachowanie bezpiecznej odległości od gazociągu: 25 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, 30 m dla parkingów samochodowych, 35 m dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50 m dla zabudowy zwartej, 65 m dla zabudowy użyteczności publicznej. Przyjęte w planie ograniczenia w żaden sposób nie naruszają funkcjonującego w czasie uchwalania planu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Plan miejscowy zaś, jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Na marginesie wstępnych rozważań należy podkreślić, że zaskarżona uchwała została podjęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jednocześnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 87 ust. 1 stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Wobec powyższego kwestionowany plan nadal obowiązuje, choć zasady i tryb jego tworzenia muszą być badane w świetle poprzedniego aktu normatywnego. W kwestii natomiast dopuszczalności zaskarżenia planu do sądu administracyjnego, taka możliwość istniała zarówno w poprzednich przepisach, jak i w obecnie obowiązującej ustawie. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione. Wyjaśnienia w dalszej kolejności wymagała okoliczność, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnia. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują m. in. na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem gdyż skarżąca spółka pozostaje właścicielem dwóch działek nr ew. [...] (odpis z księgi wieczystej nr [...]), to należy przyjąć, że posiada ona interes prawny warunkujący wniesienie skargi w trybie art. 101 u.s.g. Dalej pozostaje do wyjaśnienia czy został spełniony drugi konieczny warunek uprawniający do skorzystania z normy art. 101 u.s.g., mianowicie czy interes ów został naruszony poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu doszło do naruszenia tego interesu, gdyż zaskarżona uchwała w części zakwestionowanej w skardze prowadzi do istotnego ograniczenia uprawnień właścicielskich poprzez narzucenie rygorów co do lokalizacji zabudowy. Nie zmienia co prawda przeznaczenia terenów na inne, mniej korzystne z punktu widzenia możliwości inwestowania, nie mniej jednak ingeruje w sposób wykonywania uprawnień właścicielskich, do których ustawa zalicza m.in. prawo do zagospodarowania terenu. Stanowi o tym art. 6 ust. 2 pkt 1) obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. I tak każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07, Lex 437511) stwierdzenie, że skarżący posiada interes prawny i został on naruszony wskutek wydania zaskarżonej uchwały powoduje otwarcie drogi do merytorycznego rozpatrzenia skargi i oceny w szczególności czy owo naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Należy dodać, że prawem obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Sporne zapisy planu znalazły swoje źródło – jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę – w obowiązującym wówczas tj. w toku procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały, rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686). Mianowicie w przedmiotowym planie dokładnie recypowano regulacje zawarte w powołanym rozporządzeniu, a dotyczy to postanowień z załącznika nr 2 do rozporządzenia, który nosi tytuł "odległości podstawowe gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10 MPa od obrysów obiektów terenowych". Jak wynika z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wobec powyższego wymienione rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. jako prawo powszechnie obowiązujące nie mogło zostać pominięte przy tworzeniu przepisów prawa miejscowego, lecz przeciwnie wiązało radę gminy przy uchwalaniu spornego planu. Sąd zatem formułuje tezę, że działanie organu prawodawczego, jakim jest w tym wypadku rada gminy w granicach i w zgodzie z powszechnie obowiązującym prawem – przy czym należy podkreślić, że obowiązującym w dacie podejmowania uchwały – w postaci stanowienia prawa miejscowego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały. Prawdą jest, że postanowienia omawianej uchwały ingerują w prawo własności skarżącej spółki, nie mniej jednak nie pozostawiono żadnego wyboru organom stanowiącym prawo lokalne. Stąd też działanie rady gminy polegające na recypowaniu do postanowień planu miejscowego przepisów o randze rozporządzenia należy uznać za działanie w granicach prawa. Skarżący powołuje się na obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Bezspornym jest, że akt ten przewiduje odległości gazociągów od zabudowań w sposób odmienny od poprzedniej regulacji. Jak jednak podnosi organ rozporządzenie to weszło w życie 30 października 2001r, a więc po uchwaleniu omawianego planu. W ocenie Sądu pozostaje zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi. Sąd administracyjny bowiem bada zaskarżony akt pod względem zgodności z przepisami prawa co do zasady obowiązującymi w dacie jego podjęcia. Nie jest rolą tego sądu dostosowywanie przepisów prawa miejscowego do zmieniających się przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a tego w istocie oczekuje skarga. Pozostaje bowiem poza sporem, że kwestionowane zapisy planu pozostają w sprzeczności z regulacjami obecnie obowiązującego rozporządzenia. Tym nie mniej sąd administracyjny nie jest władny aby zastępować organy tj. właściwą radę gminy w procesie stanowienia prawa miejscowego. Temu służy tryb zmiany planu i w taki sposób – zdaniem Sądu – wskazywane przez skarżącego sprzeczności planu z obowiązującym rozporządzeniem winny zostać usunięte. W niniejszej sprawie prawo własności zostało ograniczone, nie mniej jednak w granicach i zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z tych względów skarga winna ulec oddaleniu, co nastąpiło w oparciu o art. 151 p.p.s.a.