IV SA/Wa 530/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...].11.2010 r. ustalającej na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego o funkcji biurowej w rejonie ul. [...] róg ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na funkcję usług medycznych, tj. podstawowe usługi opieki medycznej wraz z apteką oraz z elementami zagospodarowania terenu w Dzielnicy [...] miasta W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji J. L. wskazał na uciążliwości jakie spowoduje wnioskowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na działce sąsiedniej takie jak wykluczenie prywatności w korzystaniu z własnej nieruchomości, zwiększenie ruchu kołowego na ul. [...], ze względu na duży ruch osób związany z planowaną przychodnią zdrowia. Ponadto wskazał, że przy ul. [...] nie ma podobnych obiektów, znajdują się one dopiero przy ul. [...]. Po drugiej stronie ul. [...] znajduje się już przychodnia zdrowia. Pominięto kwestię wysokości budynków w obszarze; nie podano, że dominuje tu zabudowa do 9 m, a budynek przeznaczony na przychodnię ma sąsiadować z 1,5 kondygnacyjnym domem jednorodzinnym położonym ok. 12 m od trzykondygnacyjnej ściany nowego obiektu. Przy ul. [...] w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie budynki dwukondygnacyjne. Budynki trzykondygnacyjne na terenie analizy posiadają dachy spadziste. W tym stanie rzeczy planowany budynek o III kondygnacjach z dachem płaskim i umieszczoną nad nim częścią techniczną zdecydowanie góruje nad otoczeniem - na analizowanym obszarze nie ma ani jednego takiego budynku. Już obecnie część techniczna tego budynku w czasie, w którym budynek nie jest eksploatowany, powoduje immisje, które dają się odczuć na sąsiedniej nieruchomości odwołującego się. W ocenie organu odwoławczego, parametry przedmiotowego obiektu nie ulegną zmianie w związku z planowaną zmianą użytkowania, zatem niezasadne są zarzuty odnoszące się do nich. Rozpatrywana jest bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego i oddanego do użytkowania. Obiekt jest legalnie wybudowany i oddany do użytkowania, zatem jego parametry nie mogą być obecnie rozpatrywane. Na działce w bliskiej odległości przedmiotowego obiektu znajduje się zabudowa handlowo-biurowo-usługowa (UH/UA/U) przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania z ul. [...]. Na działkach sąsiednich znajdują się tereny zabudów biurowej (UA). Nie można zatem twierdzić, że planowana funkcja jest sprzeczna z dominującą w głębi ul. [...] zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN). Wnioskowany sposób użytkowania przedmiotowego budynku jako przychodni lekarskiej i apteki mieszczą się w ramach funkcji zabudowy zastanej na danym terenie, co przesądza o zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. zasadą "dobrego sąsiedztwa". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. J. L. zarzucił naruszenie prawa wskazując, że obiekt, którego dotyczy postępowanie został już zrealizowany w latach 2009 - 2010, w postaci budynku trzykondygnacyjnego z dachem płaskim o wysokości ok. 11,5 m z częścią czwartej kondygnacji "technicznej" o wys. dodatkowo ok. 2 m i ok. 30-metrowej długości elewacją boczną. Wymiary budynku wynoszą ok. 13 m x 30 m, pow. zabudowy [...] m2. Kubatura obiektu ([...] m3) jest ponad dziewięć razy większa w stosunku do sąsiedniego budynku jednorodzinnego ([...] m3) należącego do skarżącego. Obiekt ten od strony zachodniej sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością skarżącego zabudowaną domem jednorodzinnym półtorakondygnacyjnym z dachem spadzistym, o wys. kalenicy 8,47 m. i wymiarach 14 m x 11 m, pow. zabudowy 154 m2 z roku 1992. W domu tym zamieszkuje skarżący wraz z rodziną. Jego sytuacja życiowa nie wskazuje na możliwość podjęcia działań i nakładów w celu uzyskania nowego miejsca zamieszkania. Prezydent miasta W. nie przeprowadził w należyty sposób postępowania wyjaśniającego w sprawie możliwości zmiany funkcji istniejącego budynku z biurowej na medyczną. Pomimo widocznej w stanie faktycznym sprawy, różnicy funkcji użyteczności publicznej i domu jednorodzinnego w sąsiedztwie, analizę urbanistyczną przeprowadzono skrótowo i "symbolicznie". W opisie zabudowy po stronie zachodniej w ogóle nie uwzględniono, że znajduje się tu dom jednorodzinny o niewielkiej kubaturze, a wprowadzenie funkcji medycznej będzie wiązało się ze stałą obecnością licznych osób z zewnątrz, intensywnym ruchem pojazdów oraz powstawaniem odpadów medycznych. Zmiana funkcji biurowej na medyczną nie jest tylko formalnością, gdyż o ile w budynku biurowym przebywają co do zasady tylko stali pracownicy, to w zakładzie opieki zdrowotnej, oprócz osób zatrudnionych, również liczni klienci placówki. Ustalenie faktyczne organu pierwszej instancji, jakoby budynek na działce nr [...] znajdował się w obrębie zabudowy usługowej przy ul. [...] jest niezgodne z rzeczywistością. Obiekt ten usytuowany jest w drugiej linii zabudowy przy ul. [...], na pograniczu zabudowy usługowej i jednorodzinnej, co powinno być uwzględnione przy lokalizacji funkcji użyteczności publicznej w obiekcie o tak dużych gabarytach. Organ odwoławczy, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, zupełnie zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ograniczono się tylko do zanegowania zarzutów odwołania. Stwierdzono, że przy zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie jest badane sąsiedztwo pod względem parametrów i gabarytów zabudowy. Pominięto natomiast ustosunkowanie się do zarzutów odwołania w zakresie wskazanej kolizji funkcji. Obiekt, którego dotyczy postępowanie, został już zrealizowany, lecz stan prawny inwestycji nie jest uregulowany. Inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] października 2005 r. o warunkach zabudowy, która została zmieniona decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. podjętą bez zgody stron postępowania. W sprawie tej inwestycji organ odwoławczy orzekał już wielokrotnie uchylając w całości lub w części decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy, z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy, a nawet decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zakładu opieki zdrowotnej i apteki. W tej ostatniej sprawie organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest zapewnienia gestorów mediów o możliwości zaopatrzenia obiektu w postaci zakładu opieki medycznej. Kwestii tej nie ustalono w sprawie zaskarżonej niniejszą skargą. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] zmieniającej warunki zabudowy bez zgody stron (uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/10 zaskarżonym do NSA). Organ odwoławczy wniósł nawet skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 października 2010 r. (IV SA/Wa 1277/10), w którym WSA w Warszawie uchylił decyzję tego organu uchylającą decyzję Prezydenta miasta W. ustalającą warunki zabudowy dla zakładu opieki zdrowotnej i apteki, z powodu naruszenia art. 138 §2 kpa. Sprawa ta jest obecnie przedmiotem rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nowopowstała inwestycja zrealizowana przez inwestora profesjonalnego, prowadzi do znaczącego pogorszenia warunków korzystania z istniejącego prywatnego domu jednorodzinnego w sąsiedztwie. Uznaniowy charakter decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia organów administracji od rzetelnej analizy istniejącego stanu zagospodarowania, w kontekście skutków realizacji nowej zabudowy dla zabudowy istniejącej - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada kontynuacji funkcji nie oznacza "swobodnego wyboru" tej funkcji otoczenia, która może być korzystna dla inwestora, z naruszeniem praw właścicieli zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie. Ustalenie w analizie urbanistycznej, że budynek na działce nr [...] znajduje się na pograniczu zabudowy mieszkaniowej i usługowej, być może pozwala na przeznaczenie tej nieruchomości na cele biurowe, ale nie oznacza automatycznie możliwości użytkowania go na każdy inny rodzaj usług, w tym usług użyteczności publicznej - ośrodek zdrowia. Tę okoliczność organy administracji powinny były rzetelnie zbadać i ustalić, pamiętając, że właściciele nieruchomości istniejących w sąsiedztwie mają w postępowaniu o warunki zabudowy takie same prawa, jak inwestor. Dotyczy ich tak samo zasada zawarta w art. 8 kpa, w art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz dodatkowo, w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie wskazując m.in., że zmiana funkcji budynku z biurowej na inną usługową - podstawowe usługi opieki medycznej wraz z apteką, jest możliwa, co wykazano w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, ze względu na sąsiednią zabudowę mającą również charakter usługowy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy z ul. [...]. Odpowiedzi na skargę udzielił również uczestnik postępowania M. P., będący inwestorem, który w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. wskazał, że skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję zgodną z prawem i mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Porównywanie przez skarżącego kubatur budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] do budynku usługowego przy ul. [...] jest całkowicie niezasadne. Budynek mieszczący się przy jednej z arterii W. w obszarze przeznaczonym na zabudowę usługową, leżący w pasie budynków usługowych (UH/UA/U) jest większy od budynku jednorodzinnego mieszkalnego (MN). Nie mniej jednak nie jest przedmiotem decyzji ustalenie wielkości możliwej zabudowy a jedynie przekwalifikowanie budynku biurowego już istniejącego, wybudowanego na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wprowadza w błąd organ jak i Sąd twierdząc, iż z nieruchomością M. P. graniczy jego działka zabudowana budynkiem mieszkalnym. Działka, na której ma powstać przychodnia świadcząca podstawowe usługi medyczne wraz z apteką mieści się na działce ewidencyjnej nr [...] i bezpośrednio graniczy z niezabudowaną działką nr [...]. Działka ta ma być zabudowana budynkiem usługowo-mieszkalnym z częścią biurową przez W. L., który otrzymał decyzję Prezydenta miasta W. o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero za działką, na której ma zostać zrealizowana inwestycja W. L. mieści się nieruchomość, w której mieszka J. L. wraz z rodziną. Planowana inwestycja jest naniesiona na mapę do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik 3 do decyzji. Skarżący podnosi, iż analiza urbanistyczna została podjęta skrótowo i "symbolicznie", nie przytacza jednak konkretnych braków tej analizy lub zarzutów dotyczących nieprawidłowego sposobu jej przeprowadzenia. Nie można się zgodzić z zarzutem jakoby zmiana sposobu użytkowania budynku łączyła się ze "stałą obecnością licznych osób z zewnątrz, intensywnym ruchem pojazdów oraz powstawaniem odpadów medycznych". Przedmiotem zaskarżenia może być decyzja, a nie hipotetyczny stan faktyczny. Na stronie 3 decyzji organu pierwszej instancji znajduje się punkt 4, który reguluje wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przedmiotowa decyzja w sposób jasny określa, iż wszelkie uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu nie mogą przedostawać się poza granice działki. Skarżona decyzja w sposób dostateczny chroni interesy sąsiadów M. P. Skarżący nie wykazał podstaw z powodu których uważa, iż umiejscowienie gabinetów lekarskich zamiast biura spowoduje wzrost ruchu osobowego. Ruch ten może być mniejszy. Budynek biurowy z założenia może łączyć się z dużym obciążeniem ruchem, co wiąże się z faktem stanowienia miejsca pracy szerokiej kadrze pracowników oraz przyjmowaniem klientów czy kontrahentów. Przedsiębiorstwa starają się do maksimum wykorzystać powierzchnię biurową przez zagęszczenie stanowisk pracy. W przypadku gabinetów lekarskich oczywistym jest, iż zagęszczenie to musi być mniejsze, co jest związane z koniecznością przypadania, co najmniej jednego pomieszczenia (gabinetu) na jednego lekarza i potrzebą zapewnienia komfortowych i dyskretnych warunków dla pacjentów. Przychodnia, która ma być ulokowana w budynku należącym do M. P. będzie przychodnią komercyjną. Ruch w takich przychodniach jest niepomiernie mniejszy, niż w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Ponadto, działka zabudowana domem jednorodzinnym nie przylega bezpośrednio do działki M. P., a także jest obsadzona wysokimi krzewami iglastymi tworzącymi szpaler pomiędzy nieruchomościami, co zmniejsza do minimum ryzyko ewentualnych immisji. Obciążenie ulicy [...], jako drogi dojazdowej do nieruchomości M. P. jak i J. L. może się zmienić jedynie na odcinku od ul. [...] do wjazdu na nieruchomości M. P. Co za tym idzie, nie zmieni się ruch pojazdów przed działką J. L., która znajduje się poza tą strefą, w głębi ul. [...]. Ponadto, strefa przeznaczona do parkowania pojazdów przy budynku, gdzie mają mieścić się gabinety lekarskie znajduje się od strony ul. [...], dzięki czemu jest odgrodzona tym budynkiem i jest ona niewidoczna od strony budynku mieszkalnego skarżącego. Budynek Inwestora znajduje się przy ul. [...] pod adresem [...]. Po zrealizowaniu inwestycji na sąsiedniej działce niezabudowanej nie będzie on graniczył z zabudowa mieszkalną. Organ drugiej instancji nie musi uzupełniać postępowania dowodowego, jeżeli uzna, że jest ono kompletne. Organ może ograniczyć się, co zazwyczaj czyni, do powtórnej analizy przeprowadzonych dowodów i orzekania, co do meritum. Organ może utrzymać w mocy decyzję administracyjną zapadłą przed pierwszą instancją. Działanie takie oznacza, iż organ przychyla się do ustaleń poczynionych wcześniej i do przedstawionego mu rozstrzygnięcia. Nie można jednak na tej podstawie wysnuć wniosku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Budynek inwestora zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta miasta W. o ustaleniu warunków zabudowy nr [...], zmienionej następnie decyzją nr [...]. Obie te decyzja są ważne i funkcjonują w obrocie, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 983/10. Na podstawie prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Inwestor otrzymał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2008 r., a po zrealizowaniu inwestycji, M. P. otrzymał od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Stan nieruchomości wydaje się być zatem jak najbardziej uregulowany. Fakt, iż J. L. skarży wszelkie możliwe decyzje, które otrzymuje jego sąsiad nie sprawia automatycznie, iż stan prawny budynku sąsiada jest niepewny. Okoliczność związana z tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje kolejne trzy skargi pochodzące od J. L. i M. L. nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. J. L. zapomina, iż skarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku, a nie na zagadnieniu przyszłości aktów prawnych będących podstawą jego budowy. Decyzja Prezydenta miasta W. nr [...] jasno i klarownie określa, iż inwestycja M. P. nie może swoim negatywnym oddziaływaniem przekroczyć granic jego działki. Subiektywne zaniepokojenie się sąsiada o warunki swojego zamieszkania są oczywiście zrozumiałe, jednak powołane argumenty jasno wskazują, iż założony przez niego negatywny scenariusz nie ziści się. Nie ulega wątpliwości, iż właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo strony w postępowaniu, obok inwestora i ich stanowisko nie może być pomijane. Nie mniej jednak J. L. był aktywnym uczestnikiem postępowania, a fakt, iż organ nie przychylił się do podnoszonych przez niego zarzutów nie oznacza od razu, iż był on dyskryminowany. Organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek zapoznać się z twierdzeniami każdej ze stron postępowania i ustosunkować się do nich. Nie zmienia to jednak faktu, iż nie wszystkie twierdzenia będą zgodne z prawdą i nie będą przez to zasługiwały na uwzględnienie. J. L. wraz z małżonką usilnie odwołują się od wszystkich decyzji, jakie otrzymuje M. P., podnosząc zarzuty które są bezzasadne, tym niemniej wydłużają postępowania administracyjne i utrudniają realizację inwestycji, oraz naruszają w sposób istotny zasady współżycia społecznego i obrotu gospodarczego. Nie deprecjonując jednak działań J. L. opartych na jego uprawnieniach należy stwierdzić, iż nie wszystkie jego argumenty są racjonalne i naturalnym jest, iż organ do części z nich może się nie przychylić. Nie oznacza to jednak, iż J. L. został pozbawiony prawa do ochrony własnego interesu prawnego, a jedynie, iż wbrew jego subiektywnemu poczuciu krzywdy, jego interes nie jest zagrożony. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżący poinformował Sąd, że inwestor uzyskał w dniu [...] maja 2011 r. kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla swojej inwestycji, która to decyzja pozwala na powiększenie istniejącego budynku biurowego przez jego rozbudowę na sąsiedniej działce nr [...]. Realizacja tej decyzji spowoduje dalsze wydłużenie budynku i zwiększenie jego kubatury. Powiększenie budynku pozwoli zwiększyć zakres prowadzonej w nim działalności usługowej. W przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku na cele zakładu opieki zdrowotnej, działalność użyteczności publicznej będzie w jeszcze większym stopniu zakłócać korzystanie z nieruchomości skarżącego na cele mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżonych decyzji jest ustalenie zmiany sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego o dotychczasowej funkcji biurowej na funkcję usług medycznych wraz z apteką, co wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawowym warunkiem dopuszczalności ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zatem m.in. okoliczność, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego dla jego rozumienia należy sięgnąć do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), według którego drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Przy czym, ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Ustawowym wyróżnikiem drogi publicznej, odróżniającym ją od innych dróg publicznych, jest zatem kategoria nadana tej drodze w procedurze ustawowo określonej, która to kategoria wynika z funkcji drogi. Nazwa ulicy nie stanowi ustawowego kryterium różnicującego drogi publiczne, aby z faktu nadania nazwy miała wynikać odrębność danej drogi publicznej od innej drogi publicznej. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowi jedynie, że podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Ulice - jak to już wyżej wskazano - należą zaś do tej samej kategorii drogi publicznej, w której ciągu leżą. Przy czym ulicą - według art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Nazwa ulicy różnicuje zatem ulice, a nie drogi publiczne. Z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że droga publiczna może składać się z kilku ulic, jednakże dla zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest ustalenie, czy sąsiednie działki gruntu są dostępne z tej samej drogi publicznej, a nie z tej samej ulicy. Jakkolwiek zaś według §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, to jednak analiza funkcji musi dotyczyć takich działek sąsiednich, które zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika bowiem, aby ustawowe pojęcie dostępu z tej samej drogi publicznej, należało definiować przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako aktu podustawowego, a więc służącego wykonaniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie modyfikowaniu jej treści normatywnych. W stosowaniu reguł wykładni prawa nie jest dopuszczalne ustalanie znaczeniowego zakresu pojęć ustawowych (tj. aktu wyższego rzędu) za pomocą treści aktów wykonawczych (tj. aktu niższego rzędu). W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy działka gruntu wskazana przez organ odwoławczy, jako położona przy ulicy [...] na której znajduje się zabudowa handlowo-biurowo-usługowa (UH/UA/U, według organu orzekającego położona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy z ul. [...]) ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka gruntu wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania, dla której dostęp do drogi publicznej organy orzekające w sprawie ustaliły do ulicy [...]. Samo zróżnicowanie nazw tych ulic nie oznacza, aby były to dwie odrębne drogi publiczne. Nie zostało jednak wyjaśnione w sprawie, czy obie te ulice stanowią tę samą drogę publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, aby można było na tej podstawie stwierdzić spełnienie ustawowej przesłanki dostępu działki gruntu położonej przy ul. [...] do tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co działka gruntu zabudowana budynkiem wnioskowanym do zmiany sposobu użytkowania, a w konsekwencji stwierdzić spełnienie ustawowego warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej funkcji usług medycznych i apteki. Wskazywanie zaś przez organ odwoławczy na znajdowanie się na działkach sąsiednich zabudowy biurowej (UA) nie ma znaczenia w sprawie, skoro również działka wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania posiada obecnie funkcję usług biurowych (UA). Przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć ma być przecież ustalenie spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany tej funkcji, na funkcję usług medycznych z apteką. Ocena organu odwoławczego, że wnioskowany sposób użytkowania budynku, jako przychodni lekarskiej i apteki mieści się w ramach funkcji zabudowy zastanej na danym terenie nie zostało zatem poparte ustaleniami wystarczającymi do uznania ich za potwierdzające spełnienie się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza art. 7 i art. 77 §1 kpa, a także art. 107 §3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od dokonania tych ustaleń zależy dopuszczalność wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Tymi wadliwościami dotknięta jest również decyzja organu pierwszej instancji, co potwierdza treść jej uzasadnienia. Za niezasadne należało natomiast uznać zarzuty skargi dotyczące parametrów budynku wnioskowanego do zmiany sposobu użytkowania, skoro budynek ten już istnieje. Nie można zaś jego funkcji uzależniać od jego parametrów architektonicznych, jeżeli uwarunkowania wynikające z tzw. "dobrego sąsiedztwa" pozwalałyby na ustalenie określonej funkcji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający dokona ustaleń w zakresie wyżej wskazanym, dając im wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób wynikający z art. 107 §3 kpa.