I SA/Wa 186/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w pkt 2 i 3; 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w pkt 2 i 3; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w części określonej w pkt 1 wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację obwodnicy miasta G. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej poza pasem drogowym, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 nr [...] r. orzekł w punkcie 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta G. w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w punkcie 2 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w punkcie 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu oraz w punkcie 4 określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przez dotychczasowych współwłaścicieli, po 30 dniach od daty doręczenia po 30 latach od daty doręczenia niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się A. R., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Skarżący zażądał wykonania opinii o szkodach i niedogodnościach dla nieruchomości sąsiednich i powiększenia z tego tytułu odszkodowania oraz wniósł o skierowanie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r., sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę G. S. do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. Odwołujący się wskazał, iż pod budowę obwodnicy zajęto centralną część jego gruntu, co spowodowało oddzielenie zabudowań wraz z domem mieszkalnym i siedliskiem od drugiej części działki oraz utratę wartości gruntów przyległych. Powołał się przy tym na art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podnosząc, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody dla nieruchomości sąsiednich. Wskazał też na naruszenie art. 21 Konstytucji RP, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia 27 maja 2009 r. A. R. nadesłał do organu odwoławczego sporządzony na własne zlecenie operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., w którym wartość działki nr [...] ustalono na kwotę [...] zł. Dodatkowo w piśmie z dnia 4 września 2010 r. skarżący zwrócił się o wyjaśnienie, dlaczego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym wartość gruntu nie została podwyższona o 50 %, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W późniejszym czasie zarzucił także rzeczoznawcy majątkowemu G. S., iż wyceniając zabudowaną nieruchomość, przyjął do porównań ceny gruntów rolnych. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w pkt 4 i orzekł o odstąpieniu od wyznaczenia terminu na wydanie nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). W uzasadnieniu Minister podał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Pismem z dnia 10 września 2004 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 grudnia 2004 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z ofertą nabycia jej na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu [...] listopada 2004 r. A. R. nie wyraził zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za cenę zaoferowaną w ofercie inwestora z dnia [...] września 2004 r. Pismem z dnia 24 listopada 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wywłaszczenie działki nr [...]. Wojewoda [...] stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. pismem z dnia 8 grudnia 2004 r. wyznaczył właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości trzydziestodniowy termin na zawarcie umowy sprzedaży. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W dniu [...] stycznia 2009 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, podczas której przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz zapoznano strony z operatem szacunkowym. W rozprawie uczestniczył rzeczoznawca majątkowy G. S. – autor operatu o wartości nieruchomości, sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji. Minister uznał więc, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. W toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 17 lutego 2010 r. Minister Infrastruktury wystąpił do Wojewody [...] o wyjaśnienie kwestii aktualności obciążenia działki nr [...] służebnością osobistą oraz prawem użytkowania na rzecz J. R., które zostało ujawnione w dziale III księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W odpowiedzi na to pismo organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż służebność osobista i prawo użytkowania nieruchomości na rzecz J. R. wygasły oraz załączył oryginał odpisu skróconego aktu zgonu J. R. Dalej Minister wywiódł, iż przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] grudnia 2008 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majatkowego G. S. operat szacunkowy określający wartość działki nr [...] o pow. [...] ha na kwotę [...] zł. W takiej kwocie zostało też przyznane odszkodowanie. W trakcie postępowania odwoławczego A. R. nadesłał do tutejszego organu operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., w którym wartość działki nr [...] określono na kwotę [...] zł. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w wyżej cyt. art. 156 ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego G. S. o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] grudnia 2008 r., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi rzeczoznawca przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. nadesłał do organu klauzulę aktualizacyjną, potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r. Z kolei w dniu [...] września 2010 r. J. M. – autor operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, stwierdził, iż potwierdzenie aktualności tego opracowania nie jest możliwe, bowiem operat ten może przedstawiać nieaktualną wartość nieruchomości. Ze względu na upływ terminu ważności tego ostatniego operatu szacunkowego, w postępowaniu odwoławczym dalszej analizie Minister Infrastruktury poddał tylko operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...]. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe sposoby wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu, a zatem z przepisów rangi wykonawczej należy wywodzić, jakimi zasadami powinien kierować się rzeczoznawca majątkowy przy szacowaniu gruntu, w tym w szczególności jakie nieruchomości powinien dobierać do porównań. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %, 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. W omawianym operacie szacunkowym dla przedmiotowej nieruchomości wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku lokalnego nieruchomości obejmującego obszar gminy G., gdzie stwierdzono brak transakcji podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Autor omawianego operatu stwierdził, iż transakcje gruntami pod budowę obwodnicy miasta G. miały miejsce w okresie zbyt odległym od daty sporządzenia operatu (zawierane były głównie w latach 2004 - 2005, pojedyncze transakcje w roku 2006) i dlatego nie zostały uwzględnione w procesie wyceny. Z uwagi na brak w ostatnich dwóch latach transakcji "drogowych" na badanym rynku, rzeczoznawca do określenia wartości gruntu składającego się na wycenianą nieruchomość zastosował § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Analizie poddano rynek obejmujący [...] transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych niezabudowanych, położonych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lub przeznaczonych pod zabudowę zagrodową o powierzchni poniżej 1 ha, a zatem podobnych do nieruchomości, z której wydzielono działkę drogową. Zgodnie bowiem z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nieruchomość położona była na obszarze o funkcji rolniczej, przy czym w pasie [...] m od drogi asfaltowej dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa. Na podstawie analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz w oparciu o specjalistyczne publikacje ustalono trend zmian w czasie. Stwierdzono, że do końca pierwszego kwartału 2008 r. wartość takich nieruchomości wzrastała średnio o [...]% rocznie, zaś od końca pierwszego kwartału 2008 r. obserwuje się stabilizację poziomu cen transakcyjnych, co potwierdzają biura pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Dla potrzeb wyceny gruntu przeprowadzono analizę [...] transakcji rynkowych nieruchomości gruntowych zawartych w latach 2007-2008 w obrębach: S., R., R., W., M., S., T. i G., które zestawiono w tabeli nr 3 na str. 15-16 operatu szacunkowego. Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zbioru cen transakcyjnych uzyskanych na rynku lokalnym, preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, informacji pochodzących z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, prasy fachowej i publikacji, ustalono rodzaj i liczbę cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym, takich jak: położenie nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjna, wielkość i kształt działki i uzbrojenie terenu. Cechy te zestawiono w tabeli nr 1 na str. 14-15 operatu. W tabeli nr 2 na str. 15 operatu zestawiono procentowy udział poszczególnych cech rynkowych (wagi cech) określonych na podstawie analizy wpływu tych cech na ceny rynkowe nieruchomości. Z przyjętego zbioru transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określono cenę minimalną zaktualizowaną, cenę maksymalną zaktualizowaną oraz cenę średnią zaktualizowaną. Następnie dokonano szczegółowej charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej, obliczono zakres sumy współczynników korygujących i określono wartość rynkową gruntu na kwotę [...] zł. Analiza operatu szacunkowego z dnia [...].12.2008 r. wskazuje, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Pismem z dnia 4 września 2010 r. A. R. wniósł zastrzeżenie odnośnie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę G. S., wskazując na brak podwyższenia wartości wycenianego gruntu o 50%, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W odpowiedzi na powyższy zarzut rzeczoznawca majątkowy G. S. w piśmie z dnia [...] października 2010 r. wyjaśnił, iż uwzględniając w szczególności cel wyceny oraz cechy przedmiotowej nieruchomości, do obliczenia wartości w podejściu porównawczym przyjęto zbiór transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny rolne, ale położone w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Ponadto wskazano, iż odnotowane na rynku lokalnym ceny takich nieruchomości są wielokrotnie wyższe niż ceny nieruchomości stanowiących tereny upraw rolnych bez prawa do zabudowy, dla których uzasadnione jest powiększenie wartości o 50%. Biorąc pod uwagę te okoliczności biegły uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające powiększenie wartości nieruchomości o 50%, opisane w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wobec powyższego Minister uznał, po dokonaniu analizy sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego, nie ma podstaw do oceny, że wartość przedmiotowej nieruchomości określona została nieprawidłowo. Odnosząc się do żądania przeprowadzenia przez organizację rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r. autorstwa rzeczoznawcy G. S., Minister stwierdził, iż kwestia ta została wyjaśniona w odrębnym piśmie z dnia 13 września 2010 r., skierowanym do A. R. W piśmie tym wskazano, iż z żądaniem dokonania oceny prawidłowości tego operatu w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami strona postępowania może zwrócić się bezpośrednio do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych. Natomiast ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony przez G. S. w dniu [...] grudnia 2008 r. wraz z klauzulą potwierdzająca aktualność operatu dokonana została przez Ministra w trakcie postępowania odwoławczego, w oparciu o art. 77 § 1 K.p.a. Podniesione zaś w odwołaniu zarzuty dotyczące utraty wartości gruntów przyległych oraz żądanie przyznania odszkodowania za szkody dla nieruchomości sąsiednich nie są uzasadnione. Należy wyjaśnić, iż wywłaszczenie ma miejsce wówczas, gdy nie dojdzie do zbycia praw w drodze umowy cywilnoprawnej, zatem odszkodowanie za przymusowe pozbawienie własności jest szczególnym świadczeniem zastępującym cenę nieruchomości. Ujemne skutki jakie następują na nieruchomościach sąsiednich, nie mogą być uwzględnione w chwili ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. W obowiązującym stanie prawnym okoliczności faktyczne jakie mogą składać się na przyszły uszczerbek majątkowy nie mogą być rekompensowane poprzez podwyższenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, natomiast możliwe jest żądanie wykupu całej nieruchomości przez inwestora (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), określenie niezbędnych służebności oraz nakaz budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń mających zapobiec zaistnieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. Gdyby przyjąć, iż w odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem stanowiłoby "zryczałtowane" odszkodowanie za wszystkie ujemne wpływy inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej części. W wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 263/07 (Lex nr 355055) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia tej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do art. 154 stwierdzono zaś, iż przepis ten nie przewiduje możliwości ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych. Podobnie w wyroku z dnia 04 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 730/04 (Lex nr 164681) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż przepis art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że ta sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości, właśnie z uwagi na to, że podana okoliczność nie mieści się w regulacji art. 120 jako wymienione w nim "zdarzenie". Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP Minister wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1519/08 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyjaśnił, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". (...) Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (...) Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania". Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości jest – zdaniem Ministra – nieuzasadniony, gdyż jak wynika z treści podania A. R. o udostępnienie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę G. S., A. R. w dniu [...] stycznia 2009 r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...].02.2009 r., zapoznał się z aktami sprawy oraz z ww. operatem, co potwierdza adnotacja urzędowa widniejąca na egzemplarzu podania A. R. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury uznał, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a stronie przyznane zostało odszkodowanie odpowiadające wartości rynkowej gruntu. Niemniej jednak Minister dostrzegł, że w treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył w pkt 4 termin wydania przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przez dotychczasowych "współwłaścicieli" zarówno niejasno, jak i niepotrzebnie. Mając na uwadze, iż w dniu [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, Minister uchylił kontrolowaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej wyznaczenia terminu wydania gruntu i orzekł o odstąpieniu od wyznaczenia tego terminu. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. Skarżący zarzuca, iż zaskarżona decyzja narusza art. 21 Konstytucji. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto bez aktualnego operatu szacunkowego, bowiem operat W. S. z dnia [...] czerwca 2004 r. - zdaniem skarżącego - nie spełniał wymogów ustawowych. Ponadto wartość działki nr [...] określona w operacie rzeczoznawcy G. S. z dnia [...] grudnia 2008 r. znacznie różniła się od wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę J. M. w operacie z dnia [...] maja 2009 r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było przekazanie obydwu operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 4 ugn) w celu dokonania ich oceny. Operat G. S. z [...] grudnia 2008 r., stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, nie mógł być zaktualizowany po 20 miesiącach od sporządzenia, gdyż wartość nieruchomości na rynku lokalnym uległa w tym czasie zmianom, o czym świadczy brak zgody na aktualizację późniejszego operatu sporządzonego przez J. M. G. S. w swoim operacie nie uwzględnił też podwyższenia o 50 % wartości szacowanej nieruchomości, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Do porównania przy wycenie nie przyjął też transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Jeśli takich transakcji nie było na rynku lokalnym w badanym czasie, to § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. pozwala na sięgnięcie do transakcji takimi nieruchomościami na rynku regionalnym, np. w gminie M., R. i.t.d. Skarżący domaga się też powiększenia odszkodowania o 50 % z powodu niekorzystnego oddziaływania drogi ekspresowej na pozostałe po podziale działki nr [...] nieruchomości skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż przysługujące skarżącemu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] powinno być powiększone o 50 %, z powodu niekorzystnego oddziaływania drogi ekspresowej na pozostałe po podziale działki nr [...] nieruchomości skarżącego, które w wyniku funkcjonowania drogi straciły, jego zdaniem, na wartości. Dla uzasadnienia tego zarzutu, podniesionego również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący przywoływał art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 559/08 (LEX nr 555789) "okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca nieruchomość sąsiednią w odniesieniu do terenu objętego wywłaszczeniem straciła na wartości w wyniku wywłaszczenia, nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 120 powyższej ustawy i to z tej przyczyny nie zachodzi przesłanka ustawowa do wydania decyzji pozytywnej." Zauważyć wszakże należy – stwierdza dalej NSA – że przez "zdarzenia", o których mowa w art. 120, należy rozumieć sytuacje, gdy "zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom", przy czym "zdarzenia" określone w art. 120 zostały wyliczone enumeratywnie, w związku z czym inne "zdarzenie" lub okoliczność niż tam wymienione, nie mieszcząc się w dyspozycji tego przepisu, nie dają również możliwości uznania, że ma do nich zastosowanie art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zaś skarżący uważa, że pozostała część jego nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, może wystąpić z wnioskiem, w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do właściwego zarządcy drogi o nabycie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. W razie odmowy ewentualny spór w tym zakresie rozstrzygnąć może wyłącznie sąd powszechny. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że jeśli w danym czasie nie występowały na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, to § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego pozwala na przyjęcie do porównania transakcje takimi nieruchomościami, dokonane na rynku regionalnym lub krajowym. Zauważyć w związku z tym należy, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Podzielić należy bowiem pogląd prawny sformułowany w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, iż "gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu." Natomiast, w ocenie sądu, nie poddaje się weryfikacji stanowisko Ministra Infrastruktury, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające powiększenie wartości szacowanej nieruchomości o 50%, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Minister, powołując się na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego G. S., zawarte w piśmie z dnia [...] października 2010 r., uzasadnił to tym, iż do obliczenia wartości szacowanej nieruchomości w podejściu porównawczym przyjęto zbiór transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, stanowiących tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny rolne, ale położone w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Ponadto rzeczoznawca wskazał, iż odnotowane na rynku lokalnym ceny takich nieruchomości są wielokrotnie wyższe niż ceny nieruchomości stanowiących tereny upraw rolnych bez prawa do zabudowy, dla których uzasadnione jest powiększenie wartości o 50%. Zauważyć w związku z tym należy, że z danych zawartych w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2008 r., zwłaszcza z tabeli nr 3 na str. 15 i 16 operatu, w żaden sposób nie wynika, iż do porównania przyjęte zostały jedynie transakcje nieruchomościami stanowiącymi tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny rolne, ale położone w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Z punktu 9.2. operatu, w którym znajduje się tabela nr 3, wynika tylko, że są to "transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych", bez ich bliższego opisu, w związku z czym nie sposób zweryfikować, czy rzeczywiście są to nieruchomości z terenów zabudowy zagrodowej oraz tereny rolne, ale położone w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Ponadto z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wynika, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Nie jest więc prawdą twierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, że tylko dla terenów upraw rolnych bez prawa do zabudowy uzasadnione jest powiększenie wartości szacowanej nieruchomości o 50%. Dla zastosowania "50 % wskaźnika powiększenia" porównana ma być zatem wartość nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu, z wartością gruntów przeznaczonych pod drogi, a takiego zestawienia operat nie zawiera, w związku z czym twierdzenia Ministra Infrastruktury w zakresie braku przesłanek do zastosowania "50 % wskaźnika powiększenia" wartości szacowanej nieruchomości należy uznać za nieudokumentowane, a więc naruszające art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zauważa również, że w sytuacji, gdy skarżący przedstawił organowi odwoławczemu inny operat szacunkowy, sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, ale dotyczący tej samej nieruchomości i wykonany dla takiego samego celu wyceny, a wartość tej nieruchomości w obydwu operatach znacznie się od siebie różniła, to obowiązkiem organu było zweryfikowanie poprawności sporządzenia operatu, który stanowić miał podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, gdyż miało to istotny wpływ na wynik sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Strona bowiem zarówno w odwołaniu, a następnie w piśmie z dnia 5 września 2010 r. złożyła wniosek dowodowy o zweryfikowanie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r. przez organizację rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 4 ugn). "Rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. I OSK 322/06, LEX nr 329151). Organ odwoławczy nie może przy tym powoływać się na nieaktualność operatu z dnia [...] maja 2009 r. w dniu podejmowania przez niego decyzji, gdyż rozstrzygnięcie odwoławcze zapadło ze znacznym naruszeniem terminów załatwienia sprawy, a w dniu złożenia operatu organowi był on jak najbardziej aktualny. Należy zwrócić uwagę i na to, że skoro rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat z dnia [...] maja 2009 r., po upływie roku odmówił potwierdzenia jego aktualności z powodu zmiany cen na rynku lokalnym, to tym bardziej krytycznie organ powinien podejść do klauzuli aktualizacyjnej wcześniejszego operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r., w kontekście art. 157 ust. 1 ugn. Te naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a.) sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z czym były one powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Sąd nie zakwestionował zaś, wbrew zarzutom skargi, prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji również zaskarżonego orzeczenia w zakresie wywłaszczenia. Przed wszczęciem postępowania została bowiem przedstawiona skarżącemu oferta nabycia nieruchomości i wyznaczony został przez Wojewodę trzydziestodniowy termin do zawarcia umowy. Złożenie przez GDDKiA oferty nabycia nieruchomości i wyznaczenie przez Wojewodę terminu zawarcia umowy ma na celu uniknięcie konieczności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie podlega weryfikacji organu operat szacunkowy, na podstawie którego została skarżącemu przedstawiona oferta nabycia nieruchomości, lecz sam fakt złożenia oferty. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość działki nr [...], z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej, odnośnie konieczności udokumentowania przesłanek stosowania bądź nie "50 % wskaźnika powiększenia" wartości szacowanej nieruchomości, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Oczywiście z zastrzeżeniem, że w dalszym ciągu w celach porównawczych na lokalnym rynku brak będzie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. W przeciwnym wypadku zastosowanie znajdzie bowiem ust. 1 § 36 rozporządzenia. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.