III SA/Wr 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia NSA Anna Moskała, Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 3 pkt 1 lit. c oraz § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala. Wojewoda D. – powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej w skrócie "uchwałą"), zarzucając temu aktowi istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.r.") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wobec postawionych zarzutów, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 lit. c) oraz § 9 ust. 3 uchwały. Według skarżącego, uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. ma regulować procedurę powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, tak bowiem należy rozumieć sformułowanie "tryb i sposób". Organ nadzoru podkreślił, że o możliwości uczestniczenia w pracach takiego zespołu ustawodawca rozstrzygnął w art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., zastrzegając konieczność powoływania w skład zespołu przedstawicieli jednostek wyliczonych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. a także wskazanych w art. 9a ust. 4 i 5 u.p.p.r. Jeśli zaś chodzi o funkcjonowanie zespołu interdyscyplinarnego, to – zdaniem organu nadzoru – należy przyjąć, że uchwała rady gminy ma doprecyzować regulacje ustawowe zawarte w art. 9a ust. 7, 10-14 u.p.p.r., a więc określać sposób pracy zespołu. Skarżący zauważył przy tym, że obowiązkiem zapewnienia zespołowi interdyscyplinarnemu obsługi organizacyjno-technicznej ustawodawca obciążył ośrodek pomocy społecznej (art. 9a ust. 9 u.p.p.r.), czym w zasadzie wyczerpał tę problematykę. W § 3 uchwały uregulowano tryb odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, stanowiąc w punkcie 3, że "Burmistrz odwołuje członka zespołu z dniem powzięcia wiadomości o: a) rezygnacji z członkowstwa w Zespole, b) utracie statusu przedstawiciela Podmiotu, c) utracie praw publicznych lub skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, d) rozwiązania porozumienia, o którym mowa w § 3 pkt 2 [zdaniem organu nadzoru w odesłaniu mylnie wskazano ten przepis zamiast § 2 pkt 2 uchwały], e) jego śmierci". Według Wojewody D., w § 3 uchwały – dotyczącym trybu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego – zawarto również przesłanki odwołania tychże członków, przy czym większość z nich wynika pośrednio z przepisów ustawowych. Z art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. można – zdaniem skarżącego – wnioskować, że warunkiem uczestnictwa w pracach zespołu interdyscyplinarnego jest pozostawanie przed-stawicielem oznaczonej jednostki organizacyjnej lub pełnienie określonej funkcji. Na reprezentację zaś takiej jednostki składa się zarówno wyznaczenie przez kierującego jednostką lub odpowiedni organ konkretnej osoby do prac w zespole, jak i zgoda osoby wyznaczonej. Dlatego też regulacje zawarte w § 3 pkt 1 lit. a), b), d) oraz e) nie mają charakteru istotnego naruszenia obowiązujących przepisów, albowiem Rada Miasta rozstrzygnęła faktycznie o trybie odwoływania członków zespołu wówczas, gdy skład zespołu nie byłby zgodny z przepisami ustawy. Przedstawionego stanowiska nie można natomiast zastosować do § 3 pkt 1 lit. c) uchwały, gdyż ustawa nie przewiduje legitymowania się przez członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych pełnią praw publicznych, ani nie wymaga od nich niekaralności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ustawodawca nie upoważnił także Rady Miasta do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, jako że organ ten może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkowstwa. Tymczasem organ stanowiący gminy zadecydował, że osoba pozbawiona praw publicznych jak również skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, nie może uczestniczyć w pracach zespołu. Ponieważ takie postanowienia uchwały Rady Miasta nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, przeto – w kontekście art. 7 Konstytucji RP – muszą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Drugi zarzut organu nadzoru dotyczy § 9 ust. 3 uchwały, według którego "W czasie posiedzeń Zespołu j grup roboczych Urząd zapewnia także dostęp do telefonu, kserokopiarki i innych niezbędnych urządzeń biurowych". Zdaniem skarżącego, przepis ten, adresowany do Urzędu Miasta L. (ewentualnie do kierownika tej jednostki organizacyjnej), zawiera nakaz zapewnienia zespołowi interdyscyplinarnemu i jego grupom roboczym dostępu do urządzeń biurowych, gdy tymczasem takie unormowanie nie może być uznane za realizację kompetencji Rady Miasta do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Adresatami przepisów regulujących warunki funkcjonowania zespołu powinni być bowiem członkowie zespołu i uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół. Ponadto, sprawę podmiotu zobowiązanego do zapewnienia obsługi organizacyjno-technicznej zespołu ustawodawca rozstrzygnął w art. 9a ust. 9 u.p.p.r., wskazując na ośrodek pomocy społecznej, co powoduje, że § 9 ust. 3 uchwały wykracza poza granice upoważnienia ustawowego Rady Miasta do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. W konsekwencji kwestionowane uregulowanie narusza – według Wojewody D. – konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska L. (Rada Miasta L.) wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od Wojewody D. na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, Gmina Miejska L. podkreśliła, że w pojęciu "trybu i sposobu powoływania i odwoływania" mieszczą się uregulowania zawarte w § 3 pkt 1 uchwały. Ustawowy zakres działania zespołu interdyscyplinarnego (udzielanie pomocy osobom dotkniętych przemocą, oddziaływanie na osoby stosujące przemoc oraz podnoszenie świadomości społecznej na temat przyczyn i skutków przemocy w rodzinie) stawia członkom zespołu wysokie wymagania nie tylko zawodowe, ale także moralne. Nie sposób zatem przyjąć, by osoba, mająca sama problemy z przestrzeganiem prawa, pouczała innych i starała się oddziaływać na zmianę ich nagannych zachowań, albowiem takie postępowanie nie może wywołać oczekiwanych rezultatów. Członkiem zespołu interdyscyplinarnego nie może więc być osoba, która utraciła prawa publiczne albo została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Według art. 40 § 1 k.k., pozbawienie praw publicznych powoduje m. in. utratę prawa do pełnienia funkcji w organach i instytucjach państwowych oraz samorządu terytorialnego lub zawodowego. Ponieważ zespół interdyscyplinarny mieści się w pojęciu instytucji samorządu terytorialnego, zasadnym było – zdaniem Gminy Miejskiej L. – wskazanie w uchwale, że "Burmistrz odwołuje członka zespołu z dniem powzięcia wiadomości o: c) utracie praw publicznych lub skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe". Gmina Miejska L. zauważyła ponadto, że do odwołania członka zespołu konieczne jest stwierdzenie okoliczności wymienionych w § 3 pkt 1 lit. c) uchwały prawomocnym orzeczeniem właściwego organu, wskutek czego przesłanki odwołania członka stają się bezsporne. Podkreśliła również, że skarżący jest niekonsekwentny w swych zarzutach, albowiem uchybienie sformułowane względem § 3 pkt 1 lit. c) uchwały można postawić także regulacjom zawartym w § 3 pkt 1 lit. a), b), d), e). Gmina Miejska L. nie podzieliła także drugiego zarzutu organu nadzoru, według którego § 9 ust. 3 uchwały – stanowiący, że "W czasie posiedzeń Zespołu i grup roboczych Urząd zapewnia także dostęp do telefonu, kserokopiarki i innych niezbędnych urządzeń biurowych" – nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, gdyż zdaniem Wojewody D. adresatami przepisów regulujących warunki funkcjonowania zespołu powinni być członkowie zespołu i uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół, nie zaś urząd gminy, a ponadto sprawę podmiotu zobowiązanego do zapewnienia obsługi organizacyjno-technicznej zespołu ustawodawca rozstrzygnął w art. 9a ust. 9 u.p.p.r., wskazując na ośrodek pomocy społecznej. W ocenie Gminy Miejskiej L., zapewnienie przez Urząd Miasta dostępu do telefonu, kserokopiarki i innych niezbędnych urządzeń biurowych w czasie posiedzeń zespołu i grup roboczych, należy rozumieć jako szczegółowy warunek funkcjonowania zespołu. Trudno bowiem przyjąć, by Rada Miasta – dostosowując się do warunków lokalnych istniejących w konkretnej gminie – nie mogła postanowić (w granicach ustawowego upoważnienia do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu), że pewne czynności organizacyjne wykonywać będzie inna jednostka samorządowa, aniżeli wskazana w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone regulacje uchwały według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miasta L. – przyjmując regulacje zawarte w § 3 pkt 1 lit. c) oraz w § 9 ust. 3 uchwały – działała w granicach upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawowe upoważnienie rady gminy (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) obejmuje określenie w drodze uchwały: 1) trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; 2) szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Pierwszy problem wiąże się z uregulowaniem zawartym w § 3 pkt 1 lit. c) uchwały, według którego "Burmistrz odwołuje członka zespołu z dniem powzięcia wiadomości o: c) utracie praw publicznych lub skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe". Trzeba tu bowiem ustalić, czy przyjęte unormowanie mieści się w zakresie "trybu" lub "sposobu" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Utratę praw publicznych przez członka zespołu interdyscyplinarnego lub jego skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe ujęto w kwestionowanej uchwale jako przyczyny uruchomienia trybu odwołania członka zespołu przez burmistrza, albowiem organ ten – w zakresie przyznanych mu kompetencji – miałby odwoływać członka zespołu z dniem podjęcia wiadomości o wspomnianych zdarzeniach karnoprawnych. Nie można jednak nie zauważyć, że Rada Miasta L. – mimo powołania się na ustawowe upoważnienie do określenia trybu odwoływania członków zespołu – sformułowała pośrednio przesłanki, kwalifikacje personalne, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego, czego nie sposób pomieścić w zakresie nawet najszerzej rozumianego "trybu" czy też "sposobu" odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, a więc samego procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzenia – "przy okazji" określania "trybu i sposobu" odwoływania – przesłanek materialno-prawnych ograniczających lub wykluczających członkowstwo w zespole interdyscyplinarnym. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co eliminuje możliwość subdelegacji, a więc przekazania kompetencji normodawczych w tej sferze innemu organowi, w tym także radzie gminy. Argument przemawiający przeciwko legalności regulacji przyjętej w § 3 pkt 1 lit. c) uchwały daje się wyprowadzić także z art. 10b ust. 2 pkt 3 u.p.p.r. Przepis ten, regulujący odwołanie członka Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie przed upływem kadencji, stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego odwołuje członka "w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe". Przyjęte unormowanie potwierdza tezę, że do sfery regulacji ustawowej – nie zaś uchwałodawczej na poziomie organu stanowiącego gminy – należy określenie przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, gdyż rada gminy może określić jedynie "tryb i sposób" postępowania w takiej sprawie. Skoro treść § 3 pkt 1 lit. c) uchwały przeczy przedstawionym standardom, wykracza bowiem poza granice upoważnienia ustawowego do określenia "trybu i sposobu" odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.), przeto – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – należało stwierdzić nieważność§ 3 pkt 1 lit. c) uchwały. Nie można przy tym zgodzić z ujętą w odpowiedzi na skargę sugestią, według której skarżący jest niekonsekwentny w swych zarzutach, gdyż wadliwość przypisywaną § 3 pkt 1 lit. c) uchwały można odnieść także do regulacji zawartych w § 3 pkt 1 lit. a), b), d), e), czego jednak organ nadzoru nie uczynił. Wniosek taki nie znajduje uzasadnienia w treści § 3 pkt 1 lit. a), b), d), e), albowiem w uregulowaniach tych Rada Miasta nie sformułowała – na wzór § 3 pkt 1 lit. c) – przesłanek umożliwiających członkowstwo w zespole interdyscyplinarnym, ograniczając się do postanowienia, że burmistrz odwołuje członka zespołu w przypadkach: rezygnacji z członkowstwa w zespole (lit. a), utraty statusu przedstawiciela jednostki organizacyjnej, która powołała go do pracy w zespole (lit. b), rozwiązania porozumienia o współpracy z jednostkami organizacyjnymi, których przedstawiciele są członkami zespołu (lit. d) oraz w razie śmierci członka zespołu (lit. c), co – wobec nieistnienia podmiotu odwoływanego – jest unormowaniem zbędnym. Drugie zagadnienie dotyczy § 9 ust. 3 uchwały, według którego "W czasie posiedzeń Zespołu i grup roboczych Urząd zapewnia także dostęp do telefonu, kserokopiarki i innych niezbędnych urządzeń biurowych". Mając na względzie zarzuty Wojewody D., ocena legalności kwestionowanego uregulowania musi być dokonana w kontekście upoważnienia ustawowego rady gminy do określenia w drodze uchwały szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 15 in fine u.p.p.r.) oraz odniesienia tej regulacji do art. 9a ust. 9 u.p.p.r., stanowiącego, że "obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej". Zestawiając upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 in fine u.p.p.r. z dyspozycją art. 9a ust. 9 u.p.p.r., można zasadnie twierdzić, że w szerokim przecież zbiorze "szcze-gółowych warunków funkcjonowania zespołu" daje się pomieścić – oprócz np. form i metod pracy zespołu, trybu zwoływania jego posiedzeń, kierowania obradami, reprezentacji zespołu, porządku obrad, metod głosowania i stosownego quorum, sposobu utrwalania przebiegu posiedzeń, formy właściwej dla dokumentów sporządzanych przez zespół, korespondencji z innymi podmiotami – także jego "obsługa organizacyjno-techniczna", stanowiąca niewątpliwie jeden z elementów (warunków) sprawnego i racjonalnego wykonywania zadań przez zespół. W takiej sytuacji nie sposób podzielić zapatrywania strony skarżącej, że adresatami przepisów regulujących warunki funkcjonowania zespołu powinni być członkowie zespołu i uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół, nie zaś Urząd Miasta L. Jeżeli urząd gminy stanowi jednostkę (strukturę) organizacyjną przewidzianą do pomocy w wykonywaniu zadań podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 33 ust. 1 u.s.g.) – a do zadań tych należy także przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, w szczególności poprzez pracę w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1 u.p.p.r.) powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.) –to nie ma przeszkód prawnych, by rada gminy, działając w granicach upoważnienia ustawowego do określenia "szczegółowych warunków" funkcjonowania zespołu, wskazała również na możliwość wykorzystania w pracach zespołu wyposażenia techniczno-biurowego urzędu, co ma racjonalne uzasadnienie zwłaszcza wówczas, gdy posiedzenia zespołu odbywają się w obiektach urzędu. Porównując § 9 ust. 3 uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 9 u.p.p.r., należy zauważyć, że przewidziana w uchwale możliwość korzystania przez zespół z urządzeń techniczno-biurowych pozostających w dyspozycji urzędu gminy, nie ingeruje w sferę ustawową, nie zwalnia bowiem ośrodka pomocy społecznej z nałożonego nań ustawowego obowiązku zapewnienia zespołowi obsługi organizacyjno-technicznej (do czego organ stanowiący gminy nie miałby podstaw prawnych), a jedynie – w celu usprawnienia prac zespołu interdyscyplinarnego i jego grup roboczych – stwarza zespołowi dodatkowe (oprócz przewidzianych wprost w u.p.p.r.) możliwości sięgnięcia także po urządzenia techniczno-biurowe urzędu. Uregulowanie przyjęte w § 9 ust. 3 uchwały – jako jeden ze szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu – nie koliduje więc z art. 9a ust. 9 u.p.p.r., którego adresatem jest ośrodek pomocy społecznej. Jeżeli postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić, że treść § 9 ust. 3 uchwały nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego rady gminy do określenia "szczegółowych warunków funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 15 in fine u.p.p.r.), a przy tym nie pozostaje w dysharmonii z postanowieniem art. 9a ust. 9 u.p.p.r., przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało oddalić skargę organu nadzoru w części dotyczącej § 9 ust. 3 uchwały.