II OSK 2251/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 279/11 w sprawie ze skargi J.P., W.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 279/11 oddalił skargę J.P. i W.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku - obwodnica miasta G. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku J. i W.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] listopada 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową rozbudowę utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Organ podniósł, że badana decyzja Wojewody Mazowieckiego nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności z uwagi na fakt spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), brak było podstaw do odmowy wydania przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że zostały spełnione wymogi określone w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem możliwość samodzielnego funkcjonowania inwestycji nieobejmującej sąsiedniej działki nr [...] została pozytywnie oceniona w projekcie zagospodarowania całej działki jak i w projektach obejmujących działki nieobjęte projektem kompleksowym. W zakresie dostępu do drogi publicznej organ stwierdził, że skarżący obecnie nie mają takiego dostępu, ponieważ nie wynika to z żadnego stosunku o charakterze cywilnym. Wobec tego jego roszczenie w stosunku do organu administracyjnego nie jest oparte o stan prawny a tylko taki mógłby spowodować uwzględnienie stanowiska skarżących. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J. i W.P. Skarżący zarzucali naruszenie przepisów: art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 5, art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, art. 153 p.p.s.a. Z tego też względu wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sygn. akt ll OSK 2251/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że Sąd ponownie rozpoznawał skargę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu orzekający w sprawie Sąd był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika, między innymi i to, że jeśli sąd administracyjny nakazał organowi poczynić pewne wyjaśnienia co do powodów wydanej decyzji, oznacza to, że postępowanie w pozostałym zakresie uznał on ustalenia dotyczące między innymi stanu faktycznego za poprawne i zgodne z prawem. Przenosząc te rozważana na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanym wyroku nakazał organom administracyjnym odniesienie się i szersze uzasadnienie powodów nieuwzględnienia zarzutów skarżących dotyczących prawidłowości zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz problemu pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego pod kątem wcześniej wytycznych zawartych w wyroku uchylającym wcześniejszą decyzję organu w sprawie, Sąd uznał, że organ z nałożonego obowiązku się wywiązał. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ analizując projekt zagospodarowania przestrzennego zamierzonej inwestycji uznał, iż możliwe jest samodzielne funkcjonowanie inwestycji bez działki nr [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że udzielone pozwolenie na budowę obejmuje bardzo szeroki zakres robót związanych z rozbudową drogi krajowej -obwodnicy miasta G. Pominięcie w pierwszym etapie działki nr [...] niezbędnej do powstania jednego z wielu zjazdów nie pozbawia całej inwestycji samodzielnego funkcjonowania. Wyłączenie wspomnianej działki w bardzo niewielkim stopniu ograniczy funkcjonowanie obwodnicy i z całą pewnością mogła ona funkcjonować z pominięciem działki nr [...]. W kwestii dostępu do drogi publicznej Sąd również stwierdził, że uzasadnienie organów administracji przekonuje co do tego, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, że skarżący kwestionując ustalenie organu o braku po ich stronie interesu prawnego nie przedstawili żadnego dowodu, który by wskazywał na ich prawo do przejazdu przez sąsiednie działki. Jako podmiot wywodzący swoje prawa z tej okoliczności winni przedstawić dowody na poparcie ich twierdzeń. Przeciwko stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa przemawia Sygn. akt II OSK 2251/11 fakt, że inwestycja istotna z punktu widzenia interesów społeczeństwa została zrealizowana również na działce nr [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli J.P. i W.P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niezajęcie stanowiska przez sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku co do zarzutów, będących przedmiotem skargi jest równoznaczne za uznanie ich za niezasadne, podczas gdy związanie oceną prawną może dotyczyć tylko kwestii jednoznacznie określonych w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga nie została rozpoznana w całości. Po drugie, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w całości, w tym zarzutu, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poddał analizie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o lokalizacji drogi, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga nie została rozpoznana w całości. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie analizy zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o lokalizacji drogi oraz bez wyjaśnienia czy zabudowana nieruchomość skarżących, położona przy drodze publicznej posiadała dostęp do drogi publicznej którego źródła są inne niż prawa rzeczowe na nieruchomości, w szczególności zaś akty o charakterze administracyjnym, pochodzące od zarządcy drogi, a nadto decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia prawnego i faktycznego dla przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy- Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy wyłącznie prawa do dostępu o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności prawa rzeczowego, podczas gdy w przypadku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej źródłem uprawnienia w tym zakresie są akty o charakterze administracyjnym, pochodzące od zarządcy drogi. Po drugie, art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na Sygn. akt IIOSK 2251/11 budowę części obiektu budowlanego (drogi) w taki sposób, iż jeden z elementów tego obiektu (łącznica) nie będzie w ogóle funkcjonował do czasu wydania kolejnego pozwolenia na budowę, uzupełniającego budowę tego elementu, podczas gdy przepis ten pozwala etapować zamierzenie budowlane i wydawane pozwolenia na budowę tylko w ten sposób, by przedmiot każdego z odrębnych pozwoleń na budowę mógł być obiektem budowlanym funkcjonującym samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Po trzecie, art. 3 pkt 1 lit. b/ oraz art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie do oceny przedmiotu zamierzenia budowlanego, w efekcie przyjęcie, że zjazd z drogi publicznej ekspresowej (łącznica) jest obiektem budowlanym odrębnym od tej drogi, podczas gdy droga ekspresowa, jako budowla, stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a zatem łącznice (zjazdy i wjazdy), niezbędne do wprowadzenia i wyprowadzenia ruchu na tę drogę, stanowią całość wraz z tą drogą jako jeden obiekt budowlany (budowla), przy czym zastosowanie powyższych przepisów było niezbędne dla określenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na budowę, a w efekcie prawidłowości zastosowania przepisu art. 33 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane. Po czwarte, art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten w sposób wyraźny dopuszcza tzw. etapowanie inwestycji wyłącznie w stosunku do zamierzeń budowlanych obejmujących więcej niż jeden obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania jest wniosek J. i W.P. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku stanowiącym obwodnicę miasta G. Wniosek oparty jest na twierdzeniu, iż decyzja ta rażąco narusza prawo i w sprawie o stwierdzenie jej nieważności rolą organów było nie ponowne rozpoznanie całej sprawy, lecz ustalenie, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie przyjął, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia jasno sformułowanego przepisu, który może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu oraz skutki naruszenia tego Sygn. akt II OSK 2251/11 przepisu powodujące, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przekonywujące jest też stwierdzenie Sądu I instancji, iż w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obwodnicy G. nie zaistniały warunki do stwierdzenia jej nieważności Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że kwestionowane pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2006 r. nie objęło szeregu nieruchomości położonych w sąsiedztwie projektowanej obwodnicy miasta G., gdyż organ wyłączył z postępowania o pozwolenie na budowę nieruchomości nieznajdujące się pod pasem nowej drogi i prowadził w stosunku do nich odrębne postępowania. I tak pozwolenie na budowę obwodnicy G. nie obejmuje, między innymi, leżącej w pobliżu pasa drogowego działki nr [...] należącej do skarżących. Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że działki nr [...] dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] października 2007 r., gdyż tą, kolejną decyzją, Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działkach gruntu wyłączonych z zakresu decyzji z dnia [...] października 2006 r. Zarzuty skarżących małżonków P., iż ich nieruchomość nie posiada odpowiedniego dostępu do rozbudowywanej drogi krajowej powinny więc dotyczyć decyzji z dnia [...] października 2007 r., a nie decyzji z dnia [...] października 2006 r. o której stwierdzenie nieważności skarżący wystąpili. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, w tym art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku jednak zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Budowa drogi krajowej dotyczy całego zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować. Podzielenie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę na poszczególne etapy, zgodnie z wnioskiem inwestora, nie naruszyło przepisu art. 33 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 871/05 (publ. w Zbiorze Lex nr 188795) stwierdził, że "okoliczność, iż zamierzenie inwestycyjne dotyczące budowy kanalizacji ogólnomiejskiej nie obejmuje bezpośredniego przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie oznacza, że nie jest to całe zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy z Sygn. akt II OSK 2251/11 dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Argumenty podane w uzasadnieniu tego wyroku uzasadniają również "etapowanie" procesu budowlanego obwodnicy G. W tej sytuacji nieuzasadnione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył podanych w tej skardze przepisów prawa procesowego, gdyż stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony i Sąd zastosował się zarówno do wcześniejszych ocen prawnych jak i wskazań co do dalszego postępowania. Dlatego skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.