II OSK 2172/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 509/11 odrzucającego skargę M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 509/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł wniesioną tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że od dnia 1 stycznia 2006 r. skargi wnoszone bezpośrednio do wojewódzkich sądów administracyjnych (zamiast, jak wynika z art. 54 § 1 p.p.s.a. za pośrednictwem organów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skarg), są nadal przekazywane do właściwych organów, jednak termin do wniesienia skargi jest liczony od daty jej nadania przez Sąd w urzędzie pocztowym. Ryzyko przekroczenia w takim przypadku trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi obciąża po dniu 1 stycznia 2006 r. stronę skarżącą. Podniósł również, iż jedynie w okresie przejściowym, tj. od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., z mocy szczególnego przepisu – art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), termin do wniesienia skargi był zachowany nie tylko w sytuacji jej złożenia w organie lub nadania ich za pośrednictwem poczty na adres organu, ale także w chwili złożenia w wojewódzkim sądzie administracyjnym lub nadania w urzędach pocztowych na adres sądu. Nadto wskazano, że w niniejszej sprawie przedmiotowa skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 8 kwietnia 2011 r. (piątek) i została przekazana organowi odwoławczemu w dniu 12 kwietnia 2011 r. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotowa skarga została odrzucona. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż wniesienie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego obciąża wyłącznie stronę skarżącą ryzykiem przekroczenia w takim przypadku trzydziestodniowego – procesowego terminu do wniesienia skargi, 2. obrazę art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1 tejże Konstytucji, w sposób opisany w uzasadnieniu. W uzasadnieniu wskazano, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż skoro skarżący złożył skargę bezpośrednio do sądu, to data nadania tej skargi do organu, jest faktyczną datą jej wniesienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie żaden przepis nie obciąża skarżącego ryzykiem tylko z tego tytułu, że skierował skargę bezpośrednio do sądu, czym skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 176 ust. 1 Konstytucji (prawa do sądu). Powołując się także na przepis art. 55 § 1 i 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, który obarcza ryzykiem bezpośredniego wniesienia skargi do sądu wyłącznie stronę skarżącą, chociaż nie ma to merytorycznego znaczenia dla sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej tak sformalizowane postępowanie jest tylko w interesie sądu, który nie jest zainteresowany niezwłocznym przekazywaniem spraw do organu, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Sąd ten stwierdził jedynie, że mimo otrzymania skargi w terminie (8 kwietnia 2011 r.) przekazał sprawę organowi już po terminie, nie wyjaśniając dlaczego, skoro przepisy p.p.s.a. nie zobowiązują go do takiej czynności. Nie podał także uzasadnienia faktycznego i prawnego swojego stanowiska. Takie zachowanie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, bowiem stawia skarżącego w sytuacji gorszej niż organ. Sąd może tylko ukarać organ grzywną w celu przymuszenia go do terminowego zachowania zgodnie z art. 55 p.p.s.a., ale sprawę musi rozpatrzeć. Natomiast gdy skarżący skieruje skargę z naruszeniem art. 54 § 1 p.p.s.a. mimo braku jakiegokolwiek przepisu określającego negatywne konsekwencje takiego zachowania, sąd skargę odrzuca. Wskazano także, że Sąd I instancji bez żadnej podstawy prawnej zamyka skarżącemu drogę do dochodzenia naruszonych wolności i praw, opisanych skargą, mimo że art. 54 § 1 p.p.s.a. wskazuje jedynie sposób kierowania skargi i w zgodzie z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP drogi sądowej nie zamyka. Na koniec podkreślono, że żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uprawnia Sądu I instancji do opisanego wyżej zachowania z otrzymaną skargą i nie uprawnia go również do przerzucania odpowiedzialności wyłącznie na skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. A tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Zatem z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż żeby skutecznie wnieść skargę na decyzję organu do sądu, skarżący musi to uczynić za pośrednictwem organu, którego decyzję kwestionuje, w terminie prawem przewidzianym. Wprawdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje, co się dzieje w sytuacji, gdy skarżący złoży skargę bezpośrednio do sądu czy innego organu, jednakże powyższą lukę uzupełnia orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym dominuje pogląd, iż w przypadku złożenia przez skarżącego skargi do sądu, sąd ten powinien przesłać ją właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania biegu. W tej sytuacji o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu administracji publicznej (porównaj: postanowienia NSA: z dn. 12.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1918/08, z dn. 11.03.2009 r., sygn. akt I OSK 234/09 czy z dn. 10.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1433/07). W niniejszej sprawie, czego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 marca 2011 r., zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu (za pośrednictwem właściwego organu) upłynął z dniem 8 kwietnia 2011 r. Tymczasem skargę na przedmiotową decyzję skarżący złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zamiast – zgodnie z dyspozycją art. 54 § 1 p.p.s.a. – za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (tutaj Wojewody Mazowieckiego). Skarga ta wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 8 kwietnia 2011 r., tj. w ostatni dzień terminu, a następnie w dniu 12 kwietnia 2011 r. została przesłana właściwemu organowi. W tej sytuacji datą wniesienia skargi za pośrednictwem właściwego organu, tj. Wojewody Mazowieckiego jest dzień 12 kwietnia 2011 r. Zatem prawidłowe jest stwierdzenie, że skarga ta została złożona już po terminie otwartym do jej wniesienia, a w konsekwencji odrzucenie spóźnionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto podkreślić należy, że strona skarżąca, czego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, została prawidłowo pouczona o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 176 ust. 1 Konstytucji, w sposób opisany w uzasadnieniu. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji dotyczy zasady równości wobec prawa, art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy zasady prawa do sądu, art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, a przepis art. 176 ust. 1 Konstytucji wskazuje sądy, które sprawują wymiar sprawiedliwości w RP. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie można przyjąć, iż wniesienie skargi za pośrednictwem organu stanowi przedsąd wykonywany przez skarżony organ, bowiem organ ten po sporządzeniu odpowiedzi na skargę, ma obowiązek wraz z aktami sprawy, przekazać skargę sądowi w terminie trzydziestu dni (art. 54 § 2 p.p.s.a.) celem nadania jej dalszego biegu. Zaś w sytuacji niezastosowania się skarżącego do procedury regulującej tryb i sposób wniesienia skargi do sądu, nie można mówić, że jej odrzucenie z powodu wniesienia do właściwego organu już po terminie otwartym do jej wniesienia, zamyka skarżącemu gwarantowaną mu Konstytucją drogę do sądu. Gdyby bowiem, zgodnie zresztą z zawartym pouczeniem, skarżący w sposób prawidłowy wniósł skargę do sądu (za pośrednictwem właściwego organu), to niewątpliwie zostałby jej nadany dalszy bieg, a skarżący skutecznie zrealizowałby przysługujące mu prawo do sądu. Nie można również twierdzić, że zachowanie Sądu polegające na dalszym przekazaniu skargi do właściwego organu celem nadania jej biegu, w sytuacji jej nieprawidłowego wniesienia, narusza przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji, bowiem stawia skarżącego w sytuacji gorszej niż organ. Takie twierdzenie autora skargi kasacyjnej jest nieuprawnione w świetle art. 55 p.p.s.a. Celem tego przepisu jest bowiem przymuszenie organu do przekazania skargi złożonej przez stronę sądowi, aby można jej było nadać dalszy bieg i uniknąć sytuacji przetrzymywania wniesionych skarg przez organ lub ich nie przekazywania w ogóle. Natomiast fakt, że organ spóźni się z przekazaniem skargi strony do sądu nie ma znaczenia dla kwestii nadania jej dalszego biegu, bowiem niedopuszczalne jest by ryzyko takich działań organu ponosił skarżący. Inna jest natomiast sytuacja, gdy to strona skarżąca z własnej winy dopuszcza się zaniedbań i wbrew pouczeniu wnosi skargę w sposób niewłaściwy. Wówczas musi ona ponieść ryzyko związane ze swoim działaniem, a w sytuacji wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, wbrew przepisom ustawy, ponosi ryzyko związane z przekazaniem tej skargi do właściwego organu w terminie. Nadto zwrócić należy uwagę, że przedmiotowa skarga wpłynęła do sądu w ostatnim dniu terminu. Przychodzącej do sądu korespondencji nadaje się określony bieg, wydając m.in. stosowne zarządzenia. W tej sytuacji nie można czynić sądowi zarzutu, że bezpośrednio po wpłynięciu skargi do sądu nie została ona przesłana właściwemu organowi. Powyższe zostało uczynione w normalnym toku pracy sądu, w trzecim dniu roboczym. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.