II OSK 1918/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 395/08 o odrzuceniu wniosku W. M. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz o odrzuceniu skargi W. G. i W. M. na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ postanawia: uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia oraz pkt 2 w części dotyczącej skarżącego W. M. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Postanowieniem z dnia 27 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił wniosek skarżącego W. M. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ oraz odrzucił skargę W. G. i W. M. na tą uchwałę. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż W. G. i W. M., działając przez pełnomocników M. G. i A. M., pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. wystąpili do Rady Gminy Nowy Targ z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na skutek podjęcia wskazanej powyżej uchwały. W dniu 12 lutego 2008 r. Rada podjęła uchwałę Nr XII/124/2008 w sprawie oddalenia tego wezwania jako bezzasadnego. Uchwała ta została doręczona pełnomocnikowi W. M. w dniu 18 lutego 2008 r., a pełnomocnikowi W. G. w dniu 19 lutego 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd wskazał, iż w dniu doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę przewidziany w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Termin ten upływał dla W. M. w dniu 19 marca 2008 r., a dla W. G. w dniu 20 marca 2008 r. Osoby te wniosły skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 18 marca 2008 r., a Sąd - pismem z dnia 21 marca 2008 r. - przekazał skargę Radzie Gminy Nowy Targ. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, sąd ten powinien przekazać niezwłocznie skargę właściwemu organowi administracji. Sąd I instancji podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje w takiej sytuacji data przekazania skargi właściwemu organowi przez sąd (tak: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. IV SA/Po 46/08; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. I SA/GL 155/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że żaden przepis obowiązującego prawa nie określa jednak sposobu ustalenia daty przekazania skargi przez sąd, a zwłaszcza nie pozwala przyjąć, że datą tą jest dzień nadania skargi przez sąd w urzędzie pocztowym. Wprawdzie art. 83 § 3 p.p.s.a. stanowi, że "oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu", jednakże przepis ten dotyczy wyłącznie pism kierowanych przez strony postępowania do sądu, nie wprowadza natomiast analogicznej zasady w stosunku do pism przesyłanych przez sąd do uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał również, że w obecnym stanie prawnym do postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Nie zachowują tym samym aktualności poglądy wyrażane na tle poprzedniego stanu prawnego dotyczącego procedury sądowoadministracyjnej, a zwłaszcza stanowisko wyrażone w uchwale SN z dnia 28 listopada 1987 r. (III CZP 33/87, OSN 1988, nr 6, poz. 73), zgodnie z którą w omawianej sytuacji o zachowaniu terminu decyduje data nadania pisma w urzędzie pocztowym pod adresem właściwego organu lub sądu. W ocenie Sądu I instancji, już sam obowiązek niezwłocznego działania sądu w przesłaniu skargi zmierza do zachowania prawa strony do sądu, co nie zmienia jednak faktu, że ryzyko złożenia skargi w niewłaściwym trybie obciąża skarżących, a nie sąd. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny niezwłocznie przekazał skargę W. G. i W. M. do Urzędu Gminy Nowy Targ. Skarga ta wpłynęła do Sądu w dniu 18 marca 2008 r., a jej przekazanie do organu nastąpiło w dniu 21 marca 2008 r., tj. po upływie terminu do złożenia skargi. Sąd stwierdził, iż skoro niezwłoczne przesłanie skargi do organu nastąpiło już po upływie terminu do jej złożenia, to nie ulega wątpliwości, że wpłynęła ona do właściwego organu również po upływie tego terminu. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podał również, że na rozprawie w dniu 27 października 2008 r. pełnomocnik W. M. złożył wniosek o przywrócenie skarżącemu terminu do złożenia skargi, uzasadniając ten wniosek jego złym stanem zdrowia. W odniesieniu do tego wniosku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wykazywana przez pełnomocnika podstawa uchybienia terminu, tj. zły stan zdrowia skarżącego, ustała z dniem 4 maja 2007 r., kiedy to skarżący został wypisany ze Szpitala im. Jana Pawła II w Nowym Targu. Wniosek złożony w dniu 27 października 2008 r. był zatem wnioskiem spóźnionym, złożonym po upływie 7 - dniowego terminu przewidzianego w powołanym przepisie, dlatego podlegał odrzuceniu na podstawie art. 88 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł W. M., opierając ją na następujących podstawach: 1. naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 z późn. zm.) przez odmowę dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przez zamknięcie skarżącemu drogi sądowej i niepoddanie ocenie merytorycznej zaskarżonej uchwały, 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że złożenie bezpośrednio w Sądzie osobistej skargi na uchwałę przez osobę uprawnioną, która nie została pouczona o sposobie wniesienia środka zaskarżenia nie jest skuteczne, a możliwość wywarcia skutków prawnych przez taką skargę zależy tylko od tego czy sekretariat Sądu nada skargę niezwłocznie, czy nieco później, - art. 87 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony po upływie terminu, w sytuacji, gdy początek biegu tego terminu powinien być liczony od dnia 27 października 2008 r., kiedy to strona na rozprawie dowiedziała się, że nie dokonała czynności w terminie, za co nie ponosi winy, - art. 88 p.p.s.a. przez odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i przyjęcie, że istotna jest jedynie fizyczna możliwość złożenia pisma procesowego do Sądu, w sytuacji, gdy Sąd winien mieć na uwadze stan świadomości skarżącego i powinien ocenić czy jego ewentualne błędne wyobrażenie o dochowaniu terminu jest uzasadnione, czy też nie. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uzasadniając zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem odrzucenia przez Sąd I instancji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarżący oraz jego pełnomocnik (żona A. M.) nie byli pouczeni o konieczności wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem Rady Gminy Nowy Targ. Schorowany W. M. działał w tym zakresie nieporadnie, a ustanowienie pełnomocnika w osobie jego żony nic w tej kwestii nie zmieniło. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zgłosił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, choć stoi na stanowisku, że skarżący złożył skargę skutecznie, pomimo tego, że skierował ją bezpośrednio do Sądu. Jego zdaniem, Sąd trafnie podniósł, że nie ma żadnych przepisów, które wskazywałyby w jakim czasie pismo wniesione bezpośrednio do Sądu powinno być przesłane właściwemu organowi, co winno prowadzić do wniosku, że z punktu widzenia ustawodawcy kwestia ta nie jest istotna. Zdaniem skarżącego, ustawodawca nie może wiązać możliwości skorzystania przez obywatela z prawa do sądu ze sposobem funkcjonowania sekretariatu sądowego. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż datą wniesienia skargi skierowanej bezpośrednio do Sądu jest data wpływu tej skargi do właściwego organu po przesłaniu jej na adres organu przez Sąd. W ocenie strony skarżącej, wykładnia ta nie przystaje do unormowań całego systemu prawa, które nie preferują losowości przy kryteriach oceny skuteczności czynności prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Ocena zasadności odrzucenia przez Sąd I instancji wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy skarga W. M. została wniesiona po upływie przewidzianego ustawą terminu. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący W. M. otrzymał odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 18 lutego 2008 r. Ustawowy termin do wniesienia przez niego skargi wpływał więc w dniu 19 marca 2008 r. Skarga, nadana w urzędzie pocztowym w dniu 15 marca 2008 r., wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 18 marca 2008 r. i została przez ten Sąd przesłana Radzie Gminy Nowy Targ w dniu 21 marca 2008 r. Z akt sprawy wynika, iż skarga ta wpłynęła do organu w dniu 28 marca 2008 r. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W związku z tym, że w obecnym stanie prawnym brak jest regulacji, która przewidywałaby konsekwencje wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego oraz określałaby czynności, jakie w takim wypadku powinien podjąć sąd, próbę uzupełnienia tej luki prawnej podejmuje się w drodze wykładni powołanego przepisu dokonywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż w przypadku wniesienia przez skarżącego skargi bezpośrednio do sądu, sąd ten powinien ją przesłać właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania jej biegu. O zachowaniu ustawowego, trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu administracji publicznej (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I FSK 1668/08, postanowienie NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1489/07, postanowienie NSA z dnia 10 października 2007 r., II OSK 1433/07, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1674/06, wszystkie powołane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobne stanowisko prezentowane jest także w doktrynie (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"., Warszawa 2008, s. 284). Za przyjęciem przedstawionej powyżej wykładni art. 54 § 1 p.p.s.a. przemawia przede wszystkim to, iż analogiczne stanowisko prezentowane jest na gruncie procedury cywilnej w odniesieniu do sytuacji, w której środek odwoławczy od orzeczenia wydanego przez sąd I instancji, wniesiono bezpośrednio do sądu odwoławczego (uchwała połączonych Izb Sądu Najwyższego: Izby Cywilnej i Administracyjnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III CZP 33/87, OSNC 1988/6/73). Rację ma Sąd I instancji, iż przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie mają w tym zakresie zastosowania do procedury sądowoadministracyjnej, lecz w tym przypadku nie chodzi o odpowiednie stosowanie tych przepisów, zwłaszcza, że w kodeksie postępowania cywilnego kwestia ta również nie jest wyraźnie uregulowana i wskazany pogląd został wypracowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, lecz o zastosowanie wykładni systemowej art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez odniesienie się do procedury, na której częściowo wzorowane są uregulowania zawarte w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy dokonać korzystnej dla strony wykładni art. 83 § 3 p.p.s.a., podobnie jak uczynił to Sąd Najwyższy w powołanej uchwale z 28 listopada 1987 r., dokonując wykładni art. 165 § 2 k.p.c. Przepis art. 83 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Termin do wniesienia skargi należy więc uznać za zachowany nie tylko wtedy, gdy w ustawowym terminie strona nadała skargę w polskim urzędzie pocztowym na adres organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, lecz także wtedy, gdy uczynił to sąd, do którego strona bezpośrednio skierowała skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc w tym zakresie stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji, iż datą wniesienia skargi skierowanej bezpośrednio do sądu administracyjnego jest dzień wpływu tej skargi (przekazanej przez sąd) do właściwego organu, jak również stanowiska strony skarżącej, iż w takim wypadku datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia skargi do sądu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż datą wniesienia skargi przez W. M. i wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jest dzień 21 marca 2008 r. tj. dzień nadania skargi przez Sąd w urzędzie pocztowym celem przesłania jej do właściwego organu. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie przewidzianego przepisami ustawy terminu. Zasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące odrzucenia przez Sąd I instancji wniosku W. M. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi tj. zarzut naruszenia art. 87 § 1 i art. 88 p.p.s.a. Zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W niniejszej sprawie przyjąć należy, iż bieg tego terminu dla skarżącego rozpoczął się w dniu 27 października 2008 r., kiedy to skarżący na rozprawie dowiedział się o tym, że uchybił terminowi do wniesienia skargi. Wcześniej nie mógł on wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, gdyż nie miał świadomości, iż skarga została złożona po terminie. W przekonaniu, iż skarga została wniesiona prawidłowo utwierdził skarżącego również Sąd I instancji, prowadząc postępowanie w sposób, który wskazywał na to, że skarga zostanie merytorycznie rozpoznana. Skarżący został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego od skargi (zarządzenie z dnia 30 kwietnia 2008 r. – k. 29-30), choć zgodnie z art. 222 p.p.s.a. nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu. W sprawie tej wyznaczony został również termin rozprawy. Trafnie więc strona skarżąca podnosi, iż dopiero w dniu, w którym odbyła się rozprawa, na której skarżący został poinformowany o tym, że uchybił terminowi do wniesienia skargi miał on możliwość wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie tego terminu. Wniosek ten, złożony na rozprawie w dniu 27 października 2008 r., jako wniesiony w terminie, powinien więc zostać przez Sąd I instancji merytorycznie rozpoznany. Do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku o przywrócenie skarżącemu W. M. terminu do wniesienia skargi przedwczesne jest orzekanie o odrzuceniu jego skargi. W przypadku bowiem, gdy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zostanie przez stronę złożony przed odrzuceniem skargi, kwestia przywrócenia terminu powinna być przez Sąd rozpoznana w pierwszej kolejności, gdyż w razie uwzględnienia wniosku i przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi brak jest podstaw prawnych do jej odrzucenia. Podobne stanowisko prezentowane jest zarówno w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2005 r., OSK 1041/04, Palestra 2005, nr 9-10, s.199), jak i w doktrynie (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"., Warszawa 2008, s. 384). Zawarcie przez Sąd w jednym postanowieniu orzeczeń o oddaleniu lub odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu oraz o odrzuceniu skargi rodzi również szereg problemów proceduralnych związanych z tym, że od orzeczeń tych przysługują różne środki odwoławcze i różne są terminy ich wnoszenia. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu oraz na postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu służy zażalenie (art. 86 § 3 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a.), które wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 194 § 2 p.p.s.a.). Od postanowienia o odrzuceniu skargi strona może natomiast wnieść w terminie trzydziestu dni od doręczenia jej orzeczenia z uzasadnieniem skargę kasacyjną, gdyż jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 177 § 1 p.p.s.a.). Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarga W. M. została wniesiona z uchybieniem terminu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestia odrzucenia tej skargi powinna być jednak przez ten Sąd rozważona dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie przywrócenia skarżącemu terminu do jej wniesienia. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na obecnym etapie postępowania Sąd bada jedynie czy został spełniony warunek formalny uprawniający Sąd do merytorycznego rozpoznania sprawy tj. czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Kwestia ewentualnego naruszenia prawa własności skarżącego zaskarżoną uchwałą może być przedmiotem oceny Sądu dopiero w razie ewentualnego przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania.