I OSK 1987/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 21/11 umarzające postępowania sądowe w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 21/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi D. P. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w sprawie dostępu do informacji publicznej - umorzył postępowania sądowe oraz zasądził od Ministra Edukacji Narodowej rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że skarżący pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r. powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o umożliwienie mu wglądu do: 1) akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie M. Kuratorium Oświaty w W. i Delegatury Kuratorium w R. związanych z funkcjonowaniem Publicznego Gimnazjum Nr 5 w R.; 2) akt zgromadzonych odnośnie Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr 5 w R. – Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem " [...] ". Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Biuro Informacji MEN udzieliło skarżącemu odpowiedzi w zakresie ww. pkt 2 informując, iż MEN nie posiada żądanej dokumentacji, gdyż znajduje się ona w Ośrodku Rozwoju Edukacji, który był współorganizatorem konkursu " [...] ". Następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. (doręczonym 6 maja 2011 r.) zawiadomiono skarżącego, iż służy mu prawo wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie M. Kuratora Oświaty. Powołując się na art. 73 § 1 k.p.a., MEN poinformował, iż akta te są do wglądu w siedzibie MEN, po wcześniejszym ustaleniu terminu realizacji ww. uprawnienia. W dniu 5 maja 2011 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż satysfakcjonuje go odpowiedź MEN dotycząca pkt 2 wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. Jednocześnie wskazał, iż nie otrzymał żadnej informacji w zakresie umożliwienia mu wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie M. Kuratorium Oświaty w W.. W związku z tym wniósł o wszczęcie postępowania z powodu nieudostępnienia mu informacji publicznej, bez wydania decyzji o odmowie jej udzielenia i bez podania przyczyn odmowy. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż żądanie skarżącego zawarte w pkt 1 wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. dotyczy w istocie udostępnienia akt postępowania skargowo – wnioskowego regulowanego działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż skarżący otrzymał możliwość wglądu do żądanych dokumentów, co wynika z pisma MEN z 28 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Edukacji Narodowej prawidłowo ustalił, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie wskazanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. jedynie do udzielenia informacji w zakresie żądania możliwości udostępnienia akt dotyczących Dyrektor Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem "Szkoła obywateli". Jednocześnie wypełniając ciążące na nim zobowiązanie udzielił skarżącemu w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stosownej odpowiedzi. Natomiast przysługujące skarżącemu uprawnienie do żądania udzielania informacji w zakresie umożliwienia wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie M. Kuratorium Oświaty w W. wynika z art. 73 k.p.a., a nie z przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał, iż ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z 16 listopada 2007 r., II OSK 1523/06 Sąd wskazał, że trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż skarżący nie mógł otrzymać żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co uczynił w wystosowanym do niego piśmie z dnia 28 kwietnia 2011 r., które skarżący odebrał dzień po złożeniu skargi. Sąd wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Sąd podniósł, że w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że wobec umożliwienia skarżącemu wglądu do żądanych dokumentów, przedmiot zaskarżenia wygasł, wskutek czego przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, a postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu umożliwienia skarżącemu wglądu do żądanych dokumentów przed dniem rozpoczęcia rozprawy należy uznać za uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., co uzasadniało zastosowanie art. 201 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Minister Edukacji Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. - ze względu na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje jasno czy podstawą rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r., Nr 112, poz. 1198), czy k.p.a., nie wskazuje też na jakiej podstawie Sąd przyjął, że organ pozostawał w bezczynności, czy bezczynność organu istniała w momencie złożenia skargi, nie jest też jasne, na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż skarga powinna być rozpatrywana w postępowaniu sądowo-administracyjnym; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zamiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.sa.; 3) niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. była niedopuszczalna wobec wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy przez przepisy kpa; 4) niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. lub w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (a w zasadzie dostępu do akt) w trybie k.p.a. była niedopuszczalna (do skarg na bezczynność organów w zakresie udostępniania akt postępowania skargowego nie stosuje się kontroli sądów administracyjnych gdyż wniosek w zakresie udostępniania akt nie podlega rozstrzygnięciu w formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.); 5) niewłaściwe zastosowanie art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., polegające na błędzie w subsumcji i w konsekwencji błędne uznanie, że w sytuacji gdy działanie organu, którego bezczynności skarga dotyczyła, nie wynikało z uwzględnienia skargi, wypełniona została hipoteza normy art. 201 § 1 i art. 54 § 3 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie sprecyzował, czy uznał, iż w sprawie miała miejsce bezczynność w zakresie udzielenia dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p., czy udzielenia dostępu do informacji publicznej stronie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. Zdaniem organu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno wyraźnie wskazać, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjęto, iż w przedmiotowej sprawie organ pozostawał w bezczynności, również precyzować czy owa bezczynność organu istniała w chwili wniesienia skargi, jak też wskazać, na jakiej podstawie sąd przyjął, iż skarga w przedmiocie bezczynności organu na dostęp do akt postępowania skargowo-wnioskowego może być przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego. W ocenie organu, skoro skarżący miał zapewniony dostęp do informacji publicznych w innym trybie i wyłączone było stosowanie u.d.i.p., to skarga na bezczynność wnoszona na zasadzie u.d.i.p. była niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, jeżeli przyjąć, że zaskarżone postanowienie dotyczyło bezczynności organu w zakresie udostępnienia akt stronie postępowania skargowego, regulowanego działem VIII kpa, to typu wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. Ponadto, jeżeli przyjąć, że do wniosku o udostępnienie akt postępowania skargowo-administracyjnego i bezczynności organu w tym względzie stosuje się kontrolę sądowo-administracyjną, to należy uznać, że w chwili wniesienia skargi organ nie był jeszcze w bezczynności, zatem nie można było postępowania umorzyć, a skargę należało odrzucić. Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że Sąd nieprawidłowo zastosował art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd błędnie uznał, że pismo MEN z dnia 28 kwietnia 2011 r. było wynikiem uwzględnienia jego skargi, która wpłynęła do organu w dniu 5 maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniósł o jej oddalenie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, zaś przedstawione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługują na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjął, iż organ pozostawał w bezczynność oraz nie sprecyzował czy owa bezczynność istniała w chwili wniesienia skargi We wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. skarżący na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o umożliwienie mu wglądu do: 1) akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie M. Kuratorium Oświaty w W. i Delegatury Kuratorium w R. związanych z funkcjonowaniem Publicznego Gimnazjum Nr 5 w R.; 2) akt zgromadzonych odnośnie Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr 5 w R. – Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem " [...] ". Zatem podstawową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący mógł w ogóle domagać się udostępnienia wskazanych akt postępowania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że Minister Edukacji Narodowej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jedynie do udzielenia informacji w zakresie żądania zawartego w pkt 2) wniosku skarżącego, tj. możliwości udostępnienia akt dotyczących Dyrektor Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem " [...] " i wypełnił ciążące na nim zobowiązanie, udzielając skarżącemu w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stosownej odpowiedzi. Powyższe stwierdzenie Sądu stoi w zupełnej sprzeczności z rozstrzygnięciem zaskarżonego postanowienia. Należy wskazać, iż w skardze wniesionej do Sądu I instancji, skarżący wniósł o umożliwienie do wglądu zarówno akt postępowania prowadzonego w sprawie jego skarg na postępowanie M. Kuratorium Oświaty w W. i Delegatury Kuratorium w R. związanych z funkcjonowaniem Publicznego Gimnazjum Nr 5 w R. jak i akt zgromadzonych odnośnie Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr 5 w R. – Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem " [...] " imienia [...]. A zatem należy stwierdzić, iż skarżący domagał się udostępnienia akt w zakresie w którym już otrzymał odpowiedź i z której był usatysfakcjonowany. Z akt sprawy wynika bowiem, iż Minister Edukacji Narodowej w dniu 11 kwietnia 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie pkt 2) jego wniosku. Zatem, odpowiedź została udzielona przed wniesieniem skargi na bezczynność. Podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyjmuje się, że w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy Sąd I instancji przyjął, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie pkt 2) wniosku skarżącego przed złożeniem skargi, to winien ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. Wskazać należy, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż dany organ nie był w bezczynności, to nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące zastosowania art. 73 k.p.a. i wyłączenia stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej także stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Jak zasadnie wskazał Sąd trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy wskazać, że tego typu wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nieprawidłowe jest także stanowisko Sądu, dotyczące zastosowania art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż Sąd błędnie uznał, że pismo MEN z dnia 28 kwietnia 2011 r. było wynikiem uwzględnienia skargi D. P., skoro skarga została wniesiona dopiero w dniu 5 maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.