VIII SAB/Wa 21/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w sprawie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) umorzyć postępowania sądowe; 2) zasądzić od Ministra Edukacji Narodowej rzecz skarżącego D. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. D. P. (dalej: "skarżący") pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej (dalej: "MEN’’ lub "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej") o umożliwienie mu wglądu do: 1) akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie [...] Kuratorium Oświaty w W. i Delegatury Kuratorium w R. związanych z funkcjonowaniem Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R.; 2) akt zgromadzonych odnośnie Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. – Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem "[...]". Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Biuro Informacji MEN udzieliło skarżącemu odpowiedzi w zakresie ww. pkt [...] informując, iż MEN nie posiada żądanej dokumentacji, gdyż znajduje się ona w Ośrodku Rozwoju Edukacji, który był współorganizatorem konkursu "[...]". Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (doręczonym [...] maja 2011 r.) zawiadomiono skarżącego, iż służy mu prawo wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie [...] Kuratora Oświaty. Jednocześnie, powołując się na art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), MEN poinformował, iż akta te są do wglądu w siedzibie MEN, po wcześniejszym ustaleniu terminu realizacji ww. uprawnienia. W dniu [...] maja 2011 r. (dzień przed otrzymaniem pisma organu z dnia [...] kwietnia 2011 r.) skarżący wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podniósł, iż satysfakcjonuje go odpowiedź MEN dotycząca pkt [...] wniosku z [...] kwietnia 2011 r. Jednocześnie wskazał, iż nie otrzymał żadnej informacji w zakresie umożliwienia mu wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie [...] Kuratorium Oświaty w W.. W związku z tym wniósł o wszczęcie postępowania z powodu nieudostępnienia mu informacji publicznej, bez wydania decyzji o odmowie jej udzielenia i bez podania przyczyn odmowy. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, iż żądanie skarżącego zawarte w pkt [...] wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczy w istocie udostępnienia akt postępowania skargowo – wnioskowego regulowanego działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż skarżący otrzymał możliwość wglądu do żądanych dokumentów, co wynika z pisma MEN z [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) p.p.s.a.. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że wykonanie przez organ tego obowiązku wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy wydanie aktu lub dokonanie czynności nastąpiło z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517). Natomiast art. 134 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym, zarówno przez stronę, jak i organ nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu. Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania, wskazanej i opisanej w piśmie wszczynającym postępowanie. Wskazana przez stronę podstawa prawna żądania nie ma charakteru wiążącego dla organu administracyjnego, zgodnie z obowiązującą w prawie administracyjnym zasadą odformalizowania. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o umożliwienie mu wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie [...] Kuratorium Oświaty w W. i Delegatury Kuratorium w R. związanych z funkcjonowaniem Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R., a także akt zgromadzonych odnośnie Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. – Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem "[...]". Jako podstawę swego żądania wskazał ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, Minister Edukacji Narodowej prawidłowo ustalił, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie wskazanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. jedynie do udzielenia informacji w zakresie żądania możliwości udostępnienia akt dotyczących Dyrektor Z. K., w związku z organizowanym w 2010 r. pod patronatem MEN konkursem "[...]". Jednocześnie wypełniając ciążące na nim zobowiązanie udzielił skarżącemu w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stosownej odpowiedzi. Natomiast przysługujące skarżącemu uprawnienie do żądania udzielania informacji w zakresie umożliwienia wglądu do akt postępowania prowadzonego przez MEN w sprawie składanych przez niego skarg na postępowanie [...] Kuratorium Oświaty w W. wynika z art. 73 k.p.a., a nie z przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (zob. wyrok NSA z 16 listopada 2007 r., II OSK 1523/06, niepubl.). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego (podkreślenie Sądu). Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. (zob. Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 462-463; Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżący nie mógł otrzymać żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co uczynił w wystosowanym do niego piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., które skarżący odebrał dzień po złożeniu skargi. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, jak również wcześniejsze postanowienia NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517; WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2004 r., II SAB/Gd 153/02, LEX nr 220349, z 29 października 2004 r., II SAB/Gd 26/03, LEX nr 299473 oraz z 13 lutego 2008 r., II SAB/Gd 38/07, LEX nr 401785; WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2006 r., I SAB/Ol 3/06, LEX nr 237485). Zważywszy powyższe, wobec umożliwienia skarżącemu wglądu do żądanych dokumentów, Sąd uznał, że przedmiot zaskarżenia wygasł, wskutek czego przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, a postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Brak jest zatem podstaw do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Podstawę prawną niniejszego rozstrzygnięcia stanowi art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 201 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., tzn. w sytuacji, gdy organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę do dnia rozprawy. Umożliwienia skarżącemu wglądu do żądanych dokumentów przed dniem rozpoczęcia rozprawy należy uznać za uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., co uzasadniało zastosowanie cytowanego wyżej art. 201 § 1 p.p.s.a. Możliwość zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tego rodzaju sytuacji została również potwierdzona w przywołanej wyżej uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08.