II OSK 2242/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1249/11 w sprawie ze skargi I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1249/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia [...] 2011 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem Nr [...], z dnia [...] 2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr [...], wykonywanych przez Iwonę i A. D. oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robot budowlanych, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Ustalił, że inwestorzy prowadzą roboty na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 1993 r. zezwalającej na budowę oraz decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Po przeprowadzeniu oględzin, w dniu 9 listopada 2010 r., Inspektor ustalił, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od projektu budowlanego zamiennego. Odstąpienia polegają na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku poprzez niewykonanie jednej kondygnacji budynku z docelowym dachem. Nadto, inwestor realizuje budowę bez nadzoru osoby uprawnionej oraz nie jest prowadzony dziennik budowy, co stanowi naruszenie art. 42 Prawa budowlanego. Zażalenie wnieśli I. i A. D. Zażądali, przy rozpatrywaniu zażalenia, uwzględnienia zażaleń na postanowienia Nr [...]. z dnia [...] 2011 r. Podnieśli, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania zlewni ścieków, eksploatowanej od 26 września 2005 r. Zarzucili, że ingerencja w ich prawo własności trwa od 1995 r. Doszło do zakłócenia ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości. Skarżący wnieśli o wykup ich nieruchomości. Wskazali, ze nie byli zawiadamiani o postępowaniach dotyczących zlewni ścieków. Dopiero wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08, ustalił strony postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu. W Sądzie Okręgowym toczy się postępowanie cywilne dotyczące szkody poniesionej przez skarżących. Stwierdzili, że strop nad parterem pokryty jest pustakami oraz papą. Jedynie w części, gdzie są schody prowadzące z parteru na nieukończone piętro z użytkową mansardą znajduje się tymczasowe pokrycie (deski i papa). Dodali, że Wójt blokował możliwość podłączenia się do kanalizacji sanitarnej, ponieważ nie posiadał wymaganych dokumentów. Pierwszy dziennik budowy uległ zniszczeniu w pożarze garażu w sierpniu 2010 r. Budowa trwa 20 lat i skarżący nie są w stanie ustalić zapisów prowadzonych pod nadzorem osób uprawnionych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy odstąpili od warunków decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Uczynili to samowolnie. Odstąpienia polegające na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku poprzez niewykonanie jednej kondygnacji budynku i dachu, wymagały, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do realizacji budowy bez nadzoru osoby uprawnionej, stwierdził, że wobec zniszczenia dziennika budowy, zasadne było nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej budynku. Zauważył, ze kwestie cywilne związane z planowaną budową oczyszczalni ścieków pozostają bez związku z budowa budynku mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. D. powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu dotyczącą naruszania jej prawa własności poprzez budowę oczyszczalni ścieków. Wskazała na postępowania cywilne, karne i administracyjne i sądowoadministracyjne, które dotyczą jej osoby. Stwierdziła, że w planie było poddasze użytkowe, a nie strych nieużytkowy z mansardą. Zarzuciła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył całości akt sprawy. Mając kompetencje nie skorygował wad prawnych postanowień Nr [...] z dnia [...] 2011 r., polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, m.in. okoliczności, jakie towarzyszyły czynnościom kontrolnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Jako nieprawdziwe określiła ustalenie, według którego budynek został tymczasowo zadaszony deskami z pokryciem z papy. Zdaniem skarżącej, nieprawda jest, iż w trakcie oględzin stwierdzono, że plany inwestorów związane są z budową strychu nieużytkowego z mansardą. W rzeczywistości w planach było poddasze użytkowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Za bezsporne Sąd uznał prowadzenie przez inwestorów budowy w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zamiennego. Odstąpienia polegały na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku poprzez niewykonanie jednej kondygnacji budynku z docelowym dachem. Inwestorzy nie wykonali strychu nieużytkowego z mansardą, a budynek został zadaszony tymczasowo deskami z pokryciem papą. Przytaczając art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego Sąd zaakceptował ocenę organów nadzoru budowlanego, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma na celu wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, otwierającego drogę do wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że wobec realizowania budowy bez nadzoru osoby uprawnionej oraz bez prowadzenia dziennika budowy, co stanowi naruszenie art. 42 Prawa budowlanego, organ prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do kwestii cywilnych podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących planowanej budowy oczyszczalni ścieków, Sąd stwierdził, że pozostają one bez związku z budową budynku mieszkalnego. Dodał, że pomiędzy wydaniem orzeczenia w w/w zakresie, a rozstrzygnięciem organu nadzoru nie istnieje związek, który uniemożliwiałby organowi podejmowanie dalszych czynności i przesądzał o braku możliwości wydania decyzji kończącej sprawę co do istoty. Skargę kasacyjną złożyła I. D., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1249/11 w części dotyczącej pkt I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. polegające na nie uchyleniu postanowień wydanych w sprawie pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nierozpoznanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy podniesionych przez stronę skarżącą, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych sprawy co do materiału użytego do zadaszenia jednej kondygnacji budynku oraz niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń związanych ze wstrzymaniem robót przez skarżącą, jak również nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oględzin, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na nie uchyleniu postanowień wydanych w sprawie pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie pozbawienie skarżącej możliwości składania wyjaśnień w sprawie co do przeprowadzonego dowodu z oględzin, a także nie zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą istotnych z punktu widzenia niniejszego postępowania, tj. zarzutu nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego w sprawie wskutek czego nastąpiło błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów nieopłaconej, w całości ani w części, pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Pismem z dnia 25 października 2012 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu stanowiącego ocenę techniczną n.t. robót wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w [...], na okoliczność wskazania materiału użytego do wybudowania stropu nad parterem w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...]. Stwierdziła, że z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. K. H. wynika, iż strop nad parterem wykonany został z docelowego stropu FERT 24 tymczasowo pokrytego 2x papą, zaś mały pokład z desek znajduje się nad otworem schodów prowadzących na poddasze. Przeprowadzenie dowodu z oceny technicznej pozwoli na weryfikację ustaleń organów obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), z których wynika, że budynek został zadaszony tymczasowo deskami z pokryciem papą. Powyższa okoliczność, zdaniem skarżącej, jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o błędne ustalenie zadaszenia budynku tymczasowo deskami z pokryciem papą oraz nie wykonanie jednej kondygnacji budynku z docelowym dachem, co stanowiło według organów oraz WSA o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji. Najistotniejszy, z punktu widzenia materialnych przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia, zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do materiału użytego do zadaszenia jednej kondygnacji budynku, niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń związanych ze wstrzymaniem robót przez skarżącą oraz nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oględzin. Ustalenia w tym zakresie są konieczne dla oceny, czy inwestorzy jedynie przerwali roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego, prowadzonej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, czy też doszło do istotnego odstąpienia od tego projektu, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest bezsporne, że dyspozycja art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego miałaby zastosowanie tylko w tym drugim przypadku. Po pierwsze, ustalenie, że budynek został zadaszony deskami z papą jest nieprecyzyjne. Tego rodzaju zadaszenie dotyczy tylko części budynku nad wyjściem na strop. Pozostała część stropu pokryta została papą i pustakami. Po drugie, organy ustaliły na podstawie materiału dowodowego, w tym oględzin, fotografii i informacji z ośrodka pomocy społecznej, że inwestorzy z dziećmi mieszkają w [...], w budynku przy ulicy [...] i korzystają z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od 2008 r. Budowa była prowadzona na podstawie pozwolenia uzyskanego w 1993 r., a następnie zatwierdzenia projektu zamiennego z 2003 r. Nie jest więc trafny zarzut niepoczynienia żadnych ustaleń dotyczących wstrzymania robót. Po trzecie, organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 9 listopada 2010 r. dwukrotnie oględziny w sprawie odstępstw od projektu z 2003 r. Najpierw była to kontrola doraźna, a następnie oględziny z udziałem stron. Opisał w protokole rodzaj i charakter odstępstwa od projektu. Organ umożliwił inwestorom, poprzez wystosowanie wezwania w dniu 19 listopada 2010 r., złożenie wyjaśnień, zakreślając w tym celu siedmiodniowy termin, z czego inwestorzy nie skorzystali. Dopiero w dniu 21 grudnia 2010 r. zobowiązali się do złożenia stosownego oświadczenia w terminie 14 dni, ale oświadczenia tego nie złożyli. Okoliczności te pozwalały na ocenę o zaistnieniu odstępstwa od projektu zamiennego, polegającego na niewykonaniu jednej projektowanej kondygnacji z dachem. Uchybienie w postaci niedokładnego przedstawienia materiałów użytych do wykonania zadaszenia nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak już wyżej zasygnalizowano, inwestorzy mieli zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się co do rezultatu oględzin i z tej możliwości nie skorzystali. W zażaleniu skupili się na okolicznościach dotyczących innej inwestycji, tj. oczyszczalni ścieków oraz na roszczeniach cywilnoprawnych wobec Gminy [...]. Podnieśli także brak precyzji organu pierwszej instancji w zakresie rzeczywiście wykonanego pokrycia stropu swojego budynku oraz przyznali brak dokumentacji budowy. Niezależnie od tego, w skardze do Sądu pierwszej instancji i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie podała, jakich okoliczności (oprócz pozostających poza przedmiotem niniejszej sprawy kwestii cywilnoprawnych i zagadnień dotyczących oczyszczalni ścieków) organ nie ustalił z powodu zarzucanego pozbawienia jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W rezultacie jako bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą istotnych z punktu widzenia niniejszego postępowania, tj. zarzutów nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego i nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, w zakresie poddasza i pokrycia dachu. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wbrew pozostałej części analizowanego zarzutu, Sąd pierwszej instancji, jak już wyżej wskazano, dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie istotnych ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).