II SA/Rz 560/11

z dnia 7 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.R. na uchwałę Zarządu Powiatu J. z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w N.Ż. - p o s t a n a w i a - 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej E.R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu wpisu od skargi. Uchwałą z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr nr [...], Zarząd Powiatu J. odwołał E.R. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w N.Ż. w czasie roku szkolnego z dniem [..] kwietnia 2011 r. bez wypowiedzenia z powodu całkowitej utraty zaufania Zarządu Powiatu w J. oraz Starosty J. jako zwierzchnika do jej działań na stanowisku dyrektora w/w placówki i niemożności współpracy z w/w w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania szkoły. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uchwałę tę doręczono E.R. w dniu [..] kwietnia 2011 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zalegającym w aktach sprawy. W dniu [..] maja 2011 r. E.R. nadała w Urzędzie Pocztowym w J. na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła podjęcie w/w uchwały z naruszeniem prawa polegającym na braku zachowania procedury przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ponieważ wymagana opinia kuratora oświaty została sporządzona dwa dni po podjęciu w/w uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia uchwały przez zaniechanie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i skierowania skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem właściwego organu. W odpowiedzi na pismo organu E.R. przedstawione zarzuty uznała za nieuzasadnione. Stwierdziła, że nie została pouczona o tym, że Zarząd Powiatu podjął w jej sprawie uchwałę, a jakiej daty pochodzi ta uchwała i jaki jest tryb jej skarżenia. Z uwagi na to w jej ocenie termin do wniesienia skargi został zachowany, gdyż nie doręczono jej uchwały, nie poinformowano o jej podjęciu, co powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi. Przekazanie skargi przez WSA do organu oznaczało wniesienie jej w terminie. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych argumentów, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu J. o odwołaniu E.R. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w N.Ż. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.o.s.o."). Akt taki, zgodnie z art. 3 §2 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003, nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."), jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądu administracyjnego. Podstawę prawną działalności jednostek samorządu terytorialnego i ich organów stanowią przepisy przede wszystkim tzw. ustaw samorządowych, w tym ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592, z późn. zm.; dalej "u.s.p."). Powiat ma osobowość prawną i swoje zadania realizuje przez własne organy oraz tworzone przez siebie jednostki organizacyjne (art. 2 ust. 2, art.6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 u.s.p.), przy czym wewnętrzną organizację powiatu (ustrój) określa statut (art. 2 ust. 4 u.s.p.). Także statut określa wewnętrzną organizację oraz tryb pracy zarządu powiatu (art. 32 ust. 4 u.s.p.). Zarówno rada powiatu jak i zarząd powiatu są organami kolegialnymi, a formą prawną ich działalności są zasadniczo uchwały (por. art. 13 ust. 1 u.s.p.). Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie edukacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p.). W obszarze tym mieści się zakładanie placówek oświatowych w rozumieniu u.o.s.o., ale także podejmowanie innych czynności z zakresu szeroko pojętej administracji taką placówką, w tym powoływanie i odwoływanie kierownika placówki oraz sprawowanie nad nią nadzoru. Zarząd powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p., wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zespół Szkół w N.Ż. jest placówką oświatową w rozumieniu u.o.s.o., dla której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego szczebla powiatowego (zob. art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), art. 3 pkt 3 i pkt 5 u.o.s.o.). Zgodnie z art. 5c pkt 2) u.o.s.o. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 – wykonuje, w przypadku powiatu, zarząd powiatu. Z przepisu art. 36 ust. 1 – 2 u.o.s.o. wynika, że szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, a wyjątkowo również osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Na podstawie art. 36a ust. 1 u.o.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Natomiast przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Uchwała o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej przez organ jednostki samorządu terytorialnego działający jako organ założycielski takiej placówki jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 §2 pkt 6) p.p.s.a. Dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej nie świadczy jednak o skuteczności skargi. Warunkiem poddania kontroli sądu administracyjnego działalności organów administracji publicznej jest nie tylko istnienie przedmiotu zaskarżenia, ale także obowiązek wyczerpania trybu skargowego. W niniejszej sprawie został on uregulowany dwoma aktami prawnymi, a mianowicie p.p.s.a. i u.s.p. Zarząd Powiatu J. podjął uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 5c pkt 2 u.o.s.o. w zw. z art. 32 ust. 1 u.s.p. Uchwała zarządu, pomimo że odnosiła się do konkretnej osoby, nie miała charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.) i art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. Był to akt z zakresu administracji publicznej związany z zarządzaniem placówką oświatową. Z tej też przyczyny do postępowania w sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. Tryb zaskarżania uchwał zarządu powiatu podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej regulują przepisy u.s.p. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Co prawda z mocy art. 89 u.s.p. przepisu powyższego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej wydawanych przez organy powiatów, ponieważ kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny, a także kontrolę sprawowaną przez sąd określają odrębne przepisy, to jednak przedmiotem skargi jest uchwała zarządu powiatu z zakresu administracji publicznej, a nie decyzja. Tak więc przepis ten nie znajdzie w sprawie zastosowania. Na podstawie art. 90a) u.s.p. w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z mocy art. 90a) u.s.p. w sprawie niniejszej nie znajdowały zastosowania przepisy art. 52 §3 i 4 p.p.s.a., jako że przepis art. 90a) u.s.p. jest regulacją szczególną, to jednak zastosowanie w sprawie znajduje już przepis art. 53 §2 p.p.s.a. Takie też stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA z 2007r., nr 3, poz. 60) względem regulacji zawartej w art. 101ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), którego treść jest tożsama z przepisem art. 90a) u.s.p. Zatem stanowisko wyrażone w uchwale należy w całości odnieść do przepisu art. 90a) u.s.p. Przepis art. 53 §2 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Należy to uczynić za pośrednictwem właściwego organu (art. 54 §1 p.p.s.a.). Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skargę skierowaną bezpośrednio do sądu należy przekazać właściwemu organowi zgodnie z art. 98 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003, nr 153, poz. 1271) jednak bez skutku tam przewidzianego. Wówczas za dzień wniesienia skargi uznaje się dzień nadania przesyłki przez sąd. Przepis art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. wymaga od Sądu odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Taki przymiot skarga posiada m.in. wówczas, gdy została wniesiona do Sądu bez wyczerpania obligatoryjnego trybu, jeżeli braku tego nie można uzupełnić na etapie postępowania sądowego. W niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi skarżąca w pierwszej kolejności powinna zatem skierować do Zarządu Powiatu J. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Dopiero w dalszej kolejności z zachowaniem terminów określonych w art. 53 §2 p.p.s.a. powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego, w zasadzie za pośrednictwem organu. Wniesienie skargi bez skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w czym skarżąca niewątpliwie miała interes prawny, stanowi o istnieniu nieusuwalnego na obecnym etapie postępowania sądowego braku formalnego skargi. To zaś wymagało odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, o czym orzeczono w punkcie I postanowienia na podstawie art. 58 §1 pkt 6) p.p.s.a. w zw. z art. 53 §2 p.p.s.a. i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 90a) u.s.p. Sąd w pierwszej kolejności bada wyczerpanie wymaganego trybu skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero w dalszej kolejności, czy skarga została wniesiona w terminie. Okoliczność terminowego wniesienia skargi nie miała znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia. Stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r. jest nieuzasadnione, ponieważ, co już podkreślono, postępowanie w sprawie nie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. zatem na zarządzie powiatu nie ciążył obowiązek pouczania skarżącej o trybie zaskarżenia uchwały. Jak każdy organ administracji publicznej był on obowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). Nie jest natomiast prawdą, aby skarżąca nie wiedziała o podjętej uchwale, skoro w treści skargi wyraźnie się na ten akt powołuje używając takiej właśnie terminologii, a ponadto w aktach administracyjnych zalega dowód osobistego odbioru uchwały doręczonej przez organ skarżącej. Z kolei wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zgodnie z art. 87 §3 p.p.s.a. wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, a nie bezpośrednio do sądu. Jak jednak podkreślono powyżej podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie był brak skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie uchybienie terminu do wniesienia skargi, którego zachowanie albo przywrócenie nie wywarłoby wpływu na treść wydanego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II postanowienia na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. Zwrot uiszczonego wpisu wynika z orzeczenia o odrzuceniu skargi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 §3 i art. 232 §2 p.p.s.a.