II SA/Rz 727/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (alej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla B. M. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, z 2006 r., poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że odwołanie M. M. nie mogło być uwzględnione, gdyż nie ma ono uzasadnionych podstaw prawnych. Wójt Gminy K. wyjaśnił, że pobieranie przez odwołującą się świadczenia rehabilitacyjnego jest równoznaczne z zamiarem podjęcia pracy w przyszłości, po ustąpieniu przyczyny przyznania świadczenia rehabilitacyjnego, a to oznacza, że odwołująca się nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wskazano, że podstawą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie zatrudnienia albo rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu odwoławczego ten sposób rozumienia treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest poprawny, dlatego odwołanie nie mogło odnieść skutku prawnego polegającego na uchyleniu skarżonej decyzji. Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się M. M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa polegające na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Wskazując na to naruszenie skarżąca podkreśliła, że SKO bezzasadnie twierdzi, że rezygnacja z pracy przez skarżącą nie była podyktowana koniecznością sprawowania opieki nad córką, która wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz koniecznego współdziałania na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjmuje, że fakt pobierania świadczenia rehabilitacyjnego jest równoznaczny z niepodejmowaniem zatrudnienia ze względu na niezdolność do pracy. Art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pośród nich nie ma świadczenia rehabilitacyjnego, zatem organy nie mogły przyjmować w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Z tych powodów skarżąca przyjęła, że skarga jest zasadna. Z tego powodu powinna podlegać uwzględnieniu, a skarżona decyzja uchyleniu w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który został przez organy ustalony w sposób poprawny, a więc spełnia warunki określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy nie są między stronami kontrowersyjne. Na wniosek skarżącej z dnia 28 stycznia 2010 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką, Wójt Gminy K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek odwołania B. M. SKO w K. uchyliło decyzję z dnia 29 kwietnia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ponownym postępowaniu Wójt Gminy K. powinien ustalić istotne dla sprawy okoliczności związane z pobieraniem przez wnioskodawczynię zasiłku rehabilitacyjnego i dopiero na podstawie tych ustaleń orzekać w sprawie. Orzekając ponownie Wójt Gminy K. odmówił B. M. świadczenia pielęgnacyjnego przyjmując jako podstawę faktyczną takiego rozstrzygnięcia pobieranie przez wnioskodawczynię świadczenia rehabilitacyjnego. Decyzja Wójta Gminy K. została utrzymana w mocy przez SKO. To rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie. Skarga B. M. zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest podniesiony zarzut naruszenia prawa, art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje podmiotowi uprawnionemu na skutek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli te osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organy pomocy społecznej obu instancji wychodzi z założenia, że skarżąca nie mieści się w dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy, bo pobierała świadczenie rehabilitacyjne. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. nr 77, z 2010 r., poz. 512) dalej: u.ś.p., świadczenie rehabilitacyjne przysługuje ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja rokują odzyskanie zdolności do pracy. W ocenie organów pobieranie takiego świadczenia wskazuje, że podmiot, któremu ono przysługuje nie rezygnuje z zatrudnienia. Wręcz przeciwnie, podejmuje kroki by takie zatrudnienie kontynuować lub podjąć. Ten sposób wykładni, polegający na podejściu systemowym prowadzić musi do przyjęcia, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Fakt ten potwierdza sposób rozwiązania stosunku pracy skarżącej, który ustał na skutek jej jednostronnego oświadczenia, ze względu na orzeczenie lekarskie stwierdzające szkodliwy wpływ wykonywanej pracy na zdrowie pracownika. W świetle tych ustaleń zaprzestanie pracy przez skarżącą nie było powodowane koniecznością sprawowania opieki nad córką, ale podyktowane było jej względami zdrowotnymi, a to przesądza o niemożności przyjęcia podstaw do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podziela takiego stanowiska. Przede wszystkim nie można aprobować sposobu wykładni treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zwrotu "jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia" przez sięganie do pojęcia świadczenia rehabilitacyjnego z u.ś.p. Zabieg taki nie znajduje uzasadnienia w treści wskazanego przepisu, ani nawet w ustawie. Sięganie do innych regulacji niż ta, w ramach której rozpoznawane jest żądanie przyznania określonego uprawnienia jest możliwe, ale tylko w przypadku, gdy przepisy prawa wyraźnie dopuszczają takie odesłanie. W przypadku braku wyraźnej normy posługiwanie się konstrukcjami (instytucjami) innej ustawy należy traktować jako niczym nie usprawiedliwioną dowolność interpretacyjną. Tak działały organy obu instancji w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zatem należy przyjąć, że skarga trafnie wskazuje na niczym nie uzasadnioną dowolność takiego działania. W ocenie Sądu treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma odnosić się do sytuacji faktycznej podmiotu ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne. Oznacza to, że osoba ubiegająca się o ten rodzaj pomocy, w chwili orzekania nie może podjąć lub musi zrezygnować z zatrudnienia. Dla poprawnego ustalenia zakresu treściowego przepisu ważny jest fakt nie bycia w zatrudnieniu oraz obiektywnie stwierdzona potrzeba sprawowania opieki nad osobą mającą orzeczenia o niepełnosprawności z odpowiednim wskazaniem, czyli koniecznością długotrwałej i stałej opieki lub pomocy ze względu na znacznie ograniczona możliwość egzystencji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie w chwili orzekania jest osobą, która nie podjęła zatrudnienia i z niego zrezygnowała. Dla wypełnienia dyspozycji przepisu nie są istotne okoliczności i intencje niepodejmowania zatrudnienia. Dlatego nie można jako poprawnej przyjąć tej argumentacji organów, która koncentruje się na domniemanych intencjach skarżącej związanych z rozwiązaniem stosunku pracy. W judykaturze podkreśla się, że dla ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest niepozostawanie w zatrudnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07, LEX 535018), a nie istnienie potencjalnej możności jego podjęcia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi, że dla odmowy udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest treść art. 17 ust. 5 ustawy, który wylicza negatywne przesłanki przyznania tej pomocy. Pośród nich nie wskazano świadczenia rehabilitacyjnego, zatem nie można przyjmować, że ten rodzaj świadczeń może prowadzić do decyzji odmownej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zwłaszcza nie można w oderwaniu od treści tego przepisu prowadzić wykładni art. 17 ust. 1 ustawy i przez pryzmat świadczenia rehabilitacyjnego rozumieć "nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia". Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. Organy orzekając ponownie w sprawie będą zobowiązane zastosować wskazaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych powodów należało skargę uwzględnić.