I SA/Wa 661/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] po rozpatrzeniu odwołania J. W. oraz K. W. od decyzji Prezydenta [..] W. z dnia [..] września 2010 r. nr [..] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [..] oznaczoną hip. [..] przy ul. [..]– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [..] ozn. hip. "W mieście W. przy ul. [...] pod Nr [..] znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) i z dniem jego wejścia w życie tj. z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie art. 1 w/w dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2001 r., K. W. – następca prawny dawnych właścicieli – zwrócił się do Prezydenta Miasta [..] W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [..] przy ul. [..] pod Nr [..]. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [..] i [..] z obrębu [..] stanowiących własność Miasta [..] W.. Ustalono, że wyżej opisana nieruchomość stanowiła dawną własność Z. i Z, małżonków W. oraz H. R.. Z uwagi na niemożność ustalenia następców prawnych po H. R., z powodu braku jakichkolwiek informacji pozwalających na ustanowienie kuratora, przedmiot niniejszego postępowania został ograniczony do ustalenia odszkodowania przypadającego na rzecz następców prawnych Z. i Z. małżonków W.. Ustalono, iż następstwo prawne po Z. i Z. małżonkach W. przypada na rzecz B. W., J. W., K. W., M. W.. Prezydent Miasta [..] W. decyzją z dnia [..] września 2010 r. odmówił przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość. Prezydent Miasta [..] W. stanął na stanowisku, iż nie została spełniona przesłanka polegająca na tym, że dotychczasowi właściciele nie zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, pozbawienie dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed wskazaną powyżej datą. Powyższe Prezydent oparł na adnotacji zamieszczonej w opisie technicznym rozbudowy i przebudowy Szkoły podstawowej i licealnej przy ul.[..], gdzie czytamy: "Do projektu zamiennego dołączonego rzut piwnic drugiej kondygnacji podziemnej, w której znajdują się schrony z projektu opracowania z 1956 r. zatwierdzonego w dniu [..] kwietnia 1956 r. Schrony te zostały wybudowane w latach 1956-1957 i oddane do użytku w 1958 r." Z powyższego Prezydent wywiódł, że skoro schrony te zostały wybudowane w latach 1956-1957, to pozbawienie dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Od wskazanej wyżej decyzji, K. W. złożył odwołanie wyrażając ogólne niezadowolenie ze sposobu załatwienia niniejszej sprawy przez Prezydenta Miasta [..] W. Wojewoda [..] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu sprawy stwierdził, że w obecnym stanie prawnym podstawę do domagania się odszkodowania za działkę, która stała się własnością gminy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z dyspozycją art. 215 ust. 2 w/w ustawy jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przytoczony wyżej przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze – działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba warunki muszą być spełnione kumulatywnie. W ocenie Wojewody [..] zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] W. narusza prawo i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. W toku prowadzonego postępowania naruszone bowiem zostały zdaniem organu przepisy proceduralne tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Kluczowym dowodem przywołanym przez organ pierwszej instancji dla ustalenia, iż pozbawienie dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. była adnotacja zamieszczona w opisie technicznym rozbudowy i przebudowy Szkoły podstawowej i licealnej przy ul. [..]. Organ drugiej instancji nie odrzuca z góry tego dowodu i przyjętej przez organ pierwszej instancji jego oceny, niemniej zdaniem organu powinno dojść do uzupełnienia, czy weryfikacji, za pomocą innych dowodów, informacji o budowie schronów w latach 1956-1957 na terenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego konieczność tego rodzaju uzupełnienia materiału dowodowego jest tym bardziej uzasadniona, że całość dokumentu została sporządzona maszynopisem, natomiast omawiany fragment stanowi odręczny dopisek (adnotację). Ponadto, w żadnym innym ze zgromadzonych dokumentów nie odnaleziono informacji o budowie schronów. Natomiast z mapy załączonej do opisu technicznego rozbudowy i przebudowy Szkoły podstawowej i licealnej przy ul. [..] wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości odpowiada częściowo budynkom oznaczonym lit. [..], z kolei systematyka omawianego dokumentu wskazuje, że adnotacja dot. budowy schronów odnosi się raczej do części budynków oznaczonych lit.[..] tj. położonych poza terenem przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez organ pierwszej instancji jako dowody pomocnicze źródła historyczne w postaci książek pt. "100 lat na [..] czyli dzieje Gimnazjum i Liceum J. Z. w W. oraz [..] [..] Gimnazjum im. J. Z. również nie pozwalają zdaniem organu odwoławczego na jednoznaczne stwierdzenie, że pozbawienie dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W albumie "[..] Gimnazjum im. J. Z." na str. 55 czytamy: " [..] [..]Podobny zapis znajduje się w albumie "100 lat na [..] czyli dzieje [..] i Liceum im. J. Z. w W." na str.[..]. Powyższy zapis może być rozumiany dwojako. Po pierwsze, że w roku szkolnym 1958 na 1959 oddano do użytku nowo dobudowaną część gmachu, co z kolei wskazywałoby, że prace w tym zakresie były prowadzone wcześniej tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Po drugie zapis ten może wskazywać, iż w roku szkolnym 1958 na 1959 prowadzone były prace, które doprowadziły do dobudowania nowej części gmachu, co z kolei wskazywałoby, że prace w tym zakresie były prowadzone później tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Okoliczności te również winny być jednoznacznie wyjaśnione przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody [..], organ I instancji w pierwszej kolejności winien ustalić przedmiot niniejszego postępowania tzn. ustalić jaką numerację nosił budynek lub budynki położone na nieruchomości ozn. hip. "W mieście W. przy ul. [..]. Konieczność tego rodzaju uzupełnienia jest uzasadniona tym, że w zdecydowanej większości dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie odnoszą się do nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], z których można wywodzić, że była ona zabudowana jednym budynkiem (tytułem przykładu szkic sytuacyjny na sprawozdaniu na skutek zapytania [...] w przedmiocie udzielenia opinii technicznej na nieruchomości nr [.] przy ul. [;..]). W aktach sprawy znajdują się również dokumenty, które wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość była zabudowana dwoma budynkami oznaczonymi jako [..] i [..] (vide: szkic sytuacyjny na protokole oględzin na nieruchomości nr [..] przy ul. [.] przeprowadzonej dnia [..] stycznia 1948 r.). W aktach sprawy znajdują się także dokumenty, które odnoszą się do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [..]. Organ odwoławczy zwraca też uwagę, że w [..] pt. [..] odnosi się początkowo do nr [..] przy czym litera [..] została skreślona [..] dopisano lit. [..] Również we wniosku o urządzenie zbioru dokumentów, znajdujących się we wskazanej wyżej teczce nieruchomość położona w W. przy ul. [..] nosi oznaczenie hip. nr [..] Następnie stosownie do wyników powyższych ustaleń na nowo należy określić strony niniejszego postępowania. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić przedstawione powyżej wątpliwości związane z utratą przez dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością i zająć stanowisko, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiło to przed dniem 5 kwietnia 1958 r., czy też po tej dacie. W przypadku ustalenia, iż utrata przez dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. niezbędne będzie rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Dopiero później, jeżeli przeprowadzone postępowanie pozwoli na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia wartości należnego odszkodowania i jego wypłacenie. Ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ drugiej instancji działając na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł jak w sentencji. Na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. W. wyrażając w niej ogólne niezadowolenie z postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Zarzuca organom celowe przedłużanie postępowania naruszające art. 7 kpa, podnosząc jednocześnie, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest rencistą i otrzymuje świadczenie w wysokości 1000 zł miesięcznie, co nie wystarcza na życie. Zdaniem skarżącego otrzymanie odszkodowania za własność jego przodków umożliwi mu spokojną starość. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w przedmiotowej sprawie kontroli sądu podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to, obowiązek dwukrotnego prowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 8 kpa, oraz przepisów [..], regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Powyższe przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla jej rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przez organ odwoławczy. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości akceptuje stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które wymagają uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy bowiem w pierwszej kolejności oznaczyć prawidłowo w sposób nie budzący wątpliwości przedmiot niniejszego postępowania. Następnie stosownie do wyników powyższych ustaleń należy na nowo określić strony niniejszego postępowania. W dalszej kolejności trzeba wyjaśnić wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości związane z utratą przez dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością i zająć stanowisko, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiło to przed dniem [.] kwietnia 1958 r., czy też po tej dacie. Dalej, w przypadku ustalenia, iż utrata przez dotychczasowego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. niezbędne będzie rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Później, jeżeli przeprowadzone postępowanie pozwoli na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ pierwszej instancji winien podjąć czynności zmierzające do ustalenia wartości należnego odszkodowania i jego wypłacenie. Zatem zakres czynności wymagający wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dokumentacyjnego jest tak zasadniczy i obszerny, że wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z powyższych względów w ocenie Sądu, prawidłowe było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, ponieważ uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy nie było możliwe przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji RP) wymaga bowiem prawidłowego ustalenia powyższych kwestii, co jest możliwe zdaniem Sądu w tej konkretnej sprawie tylko przed organem pierwszej instancji. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody [..] wbrew stanowisku skarżącego nie narusza art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.