I OSK 1975/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pątnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 517/11 w sprawie ze skargi Gminy Pątnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych im. Jana Pawła II w Załęczu Małym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 517/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Pątnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych [...] Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W odpowiedzi na wystąpienie Wójta Gminy Pątnów z dnia 2 lutego 2011 r. pismem z dnia 7 lutego 2011 r. Kurator Oświaty w Łodzi powiadomił, że negatywnie, zaopiniował zamiar odwołania S. C. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych [...], gdyż zdaniem Kuratora w stosunku do S. C. nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadniający odwołanie go z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Wójt Gminy Pątnów zarządzeniem z dnia 25 lutego 2011 r. nr 25/2011 odwołał S.C. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych [...] z dniem 28 lutego 2011 r. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że odwołanie podyktowane było nieprawidłowościami w funkcjonowaniu jednostki, przede wszystkim w zakresie gospodarki finansowej. Podano, że Zespół Szkół Samorządowych [...] na dzień 9 grudnia 2010 r. miał zaciągnięte zobowiązania na kwotę 105.735,69 zł. Nadto placówka zawarła niekorzystną dla gminy umowę z ZUS dotyczącą układu ratalnego, obowiązującą do 2014 r. W placówce dochodzi do przekroczenia ustawowych terminów wypłat wynagrodzeń dla nauczycieli oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy. Organ prowadzący utracił zaufanie do S. C. Jednym z ważnych powodów jest niewykonanie polecenia służbowego z miesiąca grudnia 2010 r. dotyczącego dowożenia dzieci do szkoły. Dotychczasowa współpraca układała się niewłaściwie, co uzasadniało odwołanie dyrektora. W dniu 18 marca 2011 r. Wójt Gminy Pątnów doręczył Wojewodzie Łódzkiemu zarządzenie nr [...] z dnia 25 lutego 2011 r. W piśmie z dnia 14 marca. 2011 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego Wójt Gminy Pątnów podał, że Gmina znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, w związku z czym konieczne są radykalne działania mające na celu oszczędności w wydatkach. Dyrektorzy szkół nie przedstawili żadnych propozycji zmian oszczędnościowych. W Zespole Szkół Samorządowych jest zbyt dużo nauczycieli w stosunku do ilości uczniów. Placówka płaciła odsetki na rzecz ZUS z tytułu nieterminowej zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne i nie wnioskowała do Urzędu Gminy o nieterminowym przekazywaniu środków pieniężnych. Dyrektor placówki nie współpracował w zakresie działań mających na celu poczynienie oszczędności w wydatkach placówki. W kolejnym piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Pątnów wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty, która odpowiadałaby na następujące pytania: czy odwołani dyrektorzy szkół zarządzali szkołami, a w szczególności ich finansami w sposób prawidłowy i w największy sposób efektywny biorąc pod uwagę liczbę uczniów oraz liczbę etatów, czy możliwym było poczynienie przez dyrektorów oszczędności, a jeżeli tak to w jaki sposób, czy możliwym było uniknięcie przez dyrektorów powstania zadłużenia wobec ZUS oraz innych wierzycieli, a jeżeli tak to w jaki sposób oraz czy koniecznym i uzasadnionym ekonomicznie było zawarcie przez dyrektorów kontraktów menedżerskich bez zachowania pensum, przy szczególnym uwzględnieniu liczby uczniów w szkołach przez nich zarządzanych oraz zakresu obowiązków służbowych dyrektorów. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr [...] , na podstawie art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Pątnów z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych [...] W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w wymienionym przepisie dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora ale obejmuje ono tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Zdaniem organu nadzoru przyczyny odwołania podane w zarządzeniu nr [...] nie pozwalają na przyjęcie, że dyrektor dopuścił się nagannego sprawowania obowiązków kierowniczych, uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, dlatego też stwierdzono nieważność tego zarządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 kwietnia 2011 r. wniosła Gmina Pątnów zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że okoliczności uzasadniające odwołanie S. C. nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Zarzucono także naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jak również naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 517/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej P.p.s.a., oddalił skargę Gminy Pątnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może nastąpić jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem niedookreślonym i w orzecznictwie jest powszechnie przyjęty pogląd, iż pojęcie to winno być rozumienie wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę czyli uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej czy organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania z funkcji dyrektora. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie z trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy systemie oświaty. Kategoria "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmuje sytuacje nadzwyczajne, wyjątkowe, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Ocena ta musi mieć charakter obiektywny. Nie może być ona dowolna lub arbitralna, lecz powinna być dokładnie i szczegółowo wywiedziona i uargumentowana w uzasadnieniu uchwały odwołującej dyrektora. W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Pątnów nr [...] z dnia 25 lutego 2011 r. Podane w uzasadnieniu zarządzenia przyczyny odwołania dyrektora są sformułowane bardzo ogólnikowo i lakonicznie. Zarzucając dyrektorowi nieprawidłowości w gospodarce finansowej placówki, wskutek czego powstało zadłużenie Zespołu Szkół, nie sprecyzowano dokładnie o jakie nieprawidłowości chodzi i jakie konkretnie chybienia popełnił dyrektor. Tymczasem akt o odwołaniu dyrektora szkoły w omawianym trybie winien zawierać odpowiednie uzasadnienie, gdyż wymieniona ustawa stwarza gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Zdaniem Sądu ogólnikowość uzasadnienia uniemożliwia przeprowadzenie wnikliwej kontroli spełnienia przesłanki określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a mianowicie czy wobec S. C. miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zauważono ponadto, że szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odwołania S. C. ze stanowiska dyrektora nie zawierają również dwa pisma Wójta Gminy Pątnów skierowane do organu nadzoru w dniach 14 marca 2011 r. i 4 kwietnia 2011 r. Sąd zaznaczył, że brak działań zmierzających do ograniczenia zatrudnienia w placówce oraz połączenia poszczególnych klas nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie jest to bowiem sytuacja nadzwyczajna, która uzasadniałaby tezę, że dalsze wykonywanie obowiązków dyrektora przez S. C. jest niemożliwe z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i funkcjonowania placówki. Kwestia zadłużenia Zespołu Szkół nie została dokładnie wyjaśniona. Nie wiadomo jak doszło do powstania tego zadłużenia i czy było ono wynikiem przyczyn obiektywnych, czy też skutkiem nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez dyrektora. Natomiast odsetki płacone przez placówkę były wynikiem nieterminowego przekazywania środków pieniężnych na rachunek placówki przez Urząd Gminy w Pątnowie. Organ nadzoru trafnie nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty. Organ nadzoru w ramach postępowania może żądać wyjaśnień od organu, który wydał akt, a także przeprowadzać postępowanie dowodowe. Przepisy K.p.a. mają zastosowanie do postępowania nadzorczego, ale nie wprost, lecz z uwzględnianiem specyfiki tego postępowania. W postępowaniu nadzorczym przeprowadzane jest postępowanie dowodowe, ale ma ono ograniczony charakter. Przede wszystkim wynika to z faktu, iż organ nadzoru ma jedynie 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Termin ten jest terminem materialnoprawnym i jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Z uwagi na stosunkowo krótki termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ nadzoru pełnego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich zasad i reguł postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze ma na celu wyjaśnienie czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa. Nie polega ono jednak na tym, iż organ nadzoru ma obowiązek przeprowadzić, w krótkim i nieprzekraczalnym terminie, całego postępowania dowodowego, które winien wykonać organ wydający badany akt, lecz zobowiązany jest ustalić czy akt ten jest zgodny z obowiązującym prawem. Wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie w ograniczonym zakresie. Organ, który wydał zarządzenie nie przeprowadził praktycznie żadnych czynności wyjaśniających, które by uzasadniały wydanie aktu, a następnie wnioskuje o przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego przez organ nadzoru celem stwierdzenia, że akt ten jest zgodny z prawem. Wójt Gminy Pątnów odwołał S. C. ze stanowiska dyrektora podając w uzasadnieniu zarządzenia ogólnikowe i lakoniczne przyczyny takiej decyzji, również pisma z dnia 14 marca i 4 kwietnia 2011 r. nie wyjaśniają dokładnie przyczyn odwołania i nie wskazują w sposób szczegółowy uchybień jakich dopuścił się S. C. Skoro Wójt Gminy Pątnów nie wykazał, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to obowiązku wykazania tego nie można przerzucać na organ nadzoru. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. strona skarżąca złożyła dwa raporty: o stanie gospodarki finansowej Gminy Pątnów i o stanie oświaty w Gminie Pątnów w latach 2005-2010. W ocenie Sądu oba raporty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd co do zasady ocenia legalność aktu na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania aktu. Oba raporty zostały sporządzone w czerwcu 2011 r., a więc już w czasie toczącego się postępowania sądowego. Wojewoda Łódzki nie dysponował nimi w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Oba raporty nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Zła sytuacja finansowa Gminy Pątnów, o której mowa w pierwszym raporcie, jest okolicznością niesporną. Raport o stanie oświaty wskazuje natomiast na zmniejszającą się liczbę uczniów i konieczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych w oświacie. Raport ten nie wskazuje na konkretne uchybienia, jakich dopuścił się S. C. , a które uzasadniałyby odwołanie go z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie można przyjąć, że dyrektor ponosi odpowiedzialność za niewykonanie polecenia służbowego z grudnia 2010 r. dotyczącego dowozu dzieci do szkoły. Dyrektor w pismach kierowanych do Wójta Gminy Pątnów przedstawił propozycje rozwiązań dotyczących dowozu dzieci do szkoły, wnosząc jednocześnie o podjęcie decyzji, która z tych propozycji powinna zostać zrealizowana (pisma z 7 i 13 stycznia i 7 lutego 2011 r.). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Pątnów zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych [...] w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia wskazane w zarządzeniu Wójta Gminy Pątnów nr [...] z dnia 25 lutego 2011 r. nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminy oraz w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Łódzki nie uwzględniając, a nawet nie wypowiadając się w ogóle co do wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, tj. dowodu z opinii biegłego o który strona wnioskowała pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. nie naruszył art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarządzanie zespołem szkół przez S. C. powodowało straty finansowe, co stanowi przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków". Podkreślono, iż odwołany dyrektor nie wyraził woli współpracy z władzami Gminy Pątnów w celu wprowadzenia zmian w zarządzaniu i organizacji zespołu szkół przez niego kierowanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sytuacji kiedy Wojewoda Łódzki nie przeprowadził postępowania dowodowego zgłaszanego przez stronę, to Sąd powinien stwierdzić, ze organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 23 września 2011 r. S. C. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadmistracyjnym. Wojewoda Łódzki, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. postanowił dopuścić S. C. do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w § 2 powołanego artykułu sprawa rozpoznana została w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został nieprawidłowo sformułowany. Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargi na decyzje administracyjne i określone rodzaje postanowień. Stwierdzić należy, iż zarówno wskazanie samego powołanego przepisu, jak i w powiązaniu z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (przewidującym jedynie, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a.), nie jest wystarczające do podważenia rozstrzygnięcia oddalającego skargę na akt nadzoru. Normatywne określenie skutków złożenia skargi na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego reguluje art. 148 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt nadzoru skutkuje uchyleniem tego aktu. Zauważyć należy, iż zarówno powołany przepis jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego, oraz mimo generalnego odesłania w art. 98 ust. 4 powołanej ustawy do odpowiedniego stosowania w postępowaniu w sprawach ze skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, na ogół za niewystarczające dla określenia tych podstaw, uznaje się powoływanie się wyłącznie na regulacje zawarte w art. 145 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że przy zaskarżeniu wyroku sądu pierwszej instancji skuteczne postawienie zarzutu wymaga wyraźnego wskazania przepisów, które organ nadzoru miał naruszyć, a czego nie wziął pod uwagę wojewódzki sąd administracyjny, lecz w powiązaniu z art. 148 P.p.s.a. Jednocześnie możliwe jest powołanie, ale tylko dodatkowo i w związku z art. 98 ust. 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, także stosownej jednostki redakcyjnej art.145 P.p.s.a., gdyż w piśmiennictwie (chociaż niejednolicie) przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych dopuszcza się stosowanie uzupełniająco również i tego przepisu. Z powyższych względów uznać należało, że ograniczenie się przez autora skargi do wskazania jako naruszonego jedynie art. 145 P.p.s.a., bez powiązania z art. 148 P.p.s.a. i art. 98 ust. 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, było nieprawidłowe. Wadliwość sformułowania tego zarzutu nie uniemożliwiła jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania oceny jego zasadności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów procesowych przez Sąd pierwszej instancji polegało na niedostrzeżeniu naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego zasady praworządności oraz niezbadaniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnieniu wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się podnoszonych w skardze kasacyjnej wad postępowania nadzorczego, prawidłowo wskazał na charakter i istotę postępowania prowadzonego przez organ sprawujący nadzór nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie do treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że jest to postępowanie administracyjne oraz że do takiego postępowania nadzorczego będą miały zastosowanie wszystkie reguły odnoszące się do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organy nadzoru sprawują funkcje nadzorcze tylko w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ nadzoru, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie jest władny przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. Może to czynić tylko w ograniczonym zakresie, niezbędnym do oceny, czy kontrolowany akt nie narusza prawa obowiązującego w czasie jego wydania. Podstawowym instrumentem przysługującym wojewodzie, jako organowi nadzoru, jest stwierdzenie nieważności kontrolowanego zarządzenia (uchwały), jeżeli w jego ocenie akt ten jest sprzeczny z prawem. Biorąc pod uwagę zakres kompetencji nadzorczych wojewody, charakter powołanego art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty oraz treść i uzasadnienie kontrolowanego zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, stwierdzić należy, iż nie było podstaw do prowadzenia w postępowaniu nadzorczym dalszych czynności wyjaśniających, w tym do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego. W takim razie Sąd pierwszej instancji, badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, nie miał podstaw do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia przez ten organ postępowania nadzorczego w sprawie. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty stwierdzić należy, iż zarzut ten jest nieuzasadniony. Wskazany przepis daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Chociaż ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, to jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 cyt. ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, ;musi być traktowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371). Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły właściwego umotywowania nie może być uzupełniane późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania. Nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą być usuwane przez organ kontroli, czego oczekiwała skarżąca żądając uzupełnienia postępowania dowodowego. Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie Wójta Gminy Pątnów z dnia 25 lutego 2011 r. nr [...] nie spełnia omówionych wymogów, gdyż jego uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne, a z jego treści nie wynikają żadne konkretne zarzuty pod adresem S. C. – dyrektora Zespołu Szkół [...] . W konsekwencji nie pozwala ono na ocenę zachowania odwołanego dyrektora w kategoriach, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania danej osoby z funkcji dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.