VII SA/Wa 793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i W. K. wniesionego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż stosownie do art. 141 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do dopuszczalności zażalenia wnoszonego na postanowienia wydane w toku postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, gdyż w tym zakresie ustawa Prawo budowlane z 1994 r. nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa nie wskazuje środka odwoławczego od postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Organ II instancji wskazał także, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 k.p.a. oraz art. 109 - 113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, również art. 145 - 152 k.p.a. oraz art. 156 - 159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., wydaje się postanowienia. Zatem weryfikacja w trybie nadzwyczajnym postanowień administracyjnych możliwa jest jedynie w stosunku do postanowień, na które służy zażalenie. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bądź postanowienia organ wszczyna postępowanie nadzwyczajne lub odmawia jego wszczęcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, iż bezspornym jest, ze rozstrzygnięcie organu wydawane na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlanego jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. i nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydane zostało właśnie na tej podstawie prawnej, nie rozstrzygało o istocie sprawy lecz dotyczyło kwestii, która wynikła w toku postępowania. Organ nie zgodził się również z zarzutem odwołania, że nazwanie w samej ustawie Prawo budowlane danego rozstrzygnięcia postanowieniem jest "okolicznością obojętną prawnie dla możliwości wniesienia od niego wniosku o stwierdzenie nieważności". Ponadto, organ II instancji zaznaczył, że błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nie oznacza, że postanowienie jest zaskarżalne. Wprawdzie, stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ I instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Zaznaczył również, że W. K. nie był adresatem postanowienia organu powiatowego nr [...]. Zatem złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia winien skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia z przyczyn podmiotowych. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należało utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji nr [...]. Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K. i W. K. Zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu je postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. zarzucili naruszenie: - art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powołanego wyżej przepisu prawa materialnego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od którego nie służy wniosek o stwierdzenie nieważności; - art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. samodzielnie lub w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. wobec braku przesłanek do zastosowania ostatniego z tych przepisów, a zarazem wobec dowolnego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, ustalenia, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności było postanowienie w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., od którego nie służy zażalenie, a nie decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a w szczególności wobec braku wskazania na ewentualny fakt wszczęcia postępowania w sprawie, w toku której niby miało być wydane postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego w związku z samowolną, zdaniem organu powiatowego, zmianą sposobu użytkowania danego obiektu, a więc w sprawie, która ma być zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucili naruszenie: - art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. w następstwie całkowitego zignorowania zarzutów zażalenia (odwołania) od ww. postanowienia (decyzji) organu I instancji, a także dowolnego powołania się w uzasadnieniu na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/09, który dotyczył dopuszczalności umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, a nie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym także - art. 78 Konstytucji RP gwarantującego między innymi obywatelom, że organy właściwe do rozpoznawania zwykłych środków odwoławczych będą nie tylko prezentowały zarzuty stawiane w takich środkach rozstrzygnięciom organów I instancji, ale również będą do takich zarzutów będą się ustosunkowywały w orzeczeniach kończących postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). W konsekwencji skarżący wnieśli o: - zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w toku której, zdaniem tego organu, miało dojść do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a więc ani nie zawierającego rozstrzygnięcia o istocie danej sprawy, ani nie kończącego postępowania w danej instancji, które, zdaniem tego organu, w świetle art. 126 k.p.a., nie mogło stać się przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym o zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy, która ma być dopiero zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej; - o uchylenie w całości postanowienia (decyzji) Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. albo - o uchylenie w całości postanowienia (decyzji) Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymanego (utrzymanej) nim w mocy postanowienia (decyzji) Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r., - o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zdaniem Sądu, zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organ wszczyna postępowanie nadzwyczajne lub odmawia jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia następuje w formie postanowienia. Może być ona oparta na przyczynach podmiotowych (np. wniesienie podania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak postanowienia w obrocie prawnym, czy skierowanie żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postanowienia, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia). W niniejszej sprawie, skarżący M. K. i W. K. domagali się stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wstrzymującego użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie poprzez wniesienie zażalenia. Postanowienie to nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, kończącym postępowanie lecz postanowieniem rozstrzygającym kwestię wynikłą w toku postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. Zatem skoro art. 71 a ustawy Prawo budowlane wprost nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie poprzez złożenie zażalenia, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 71 a ustawy Prawo budowlane poprzez złożenie zażalenia nie jest możliwe. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej możliwe będzie natomiast w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. art. 142 k.p.a. w zw. z art. 71 a ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 k.p.a. oraz art. 109 - 113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, również art. 145 - 152 k.p.a. oraz art. 156 - 159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., wydaje się postanowienia. Mając na uwadze treść przywołanego art. 126 k.p.a. – wskazać należy, iż weryfikacja w nadzwyczajnym trybie postanowień administracyjnych możliwa będzie jedynie w stosunku do postanowień należących do tej grupy, od których przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie żądaniem stwierdzenia nieważności zostało objęte postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na które zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 126 k.p.a. w zw. z art. art. 156 - 159 k.p.a. należało więc odmówić – tak jak uczyniły to organy obu instancji – wszczęcia postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia z przyczyn przedmiotowych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.