II OSK 2348/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. i M. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., VII SAB/Wa 184/10 w sprawie ze skargi H. B. i M. T. na bezczynność Ministra Środowiska postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) - po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. B. i M. T. na bezczynność Ministra Środowiska (dalej jako: MS) - odrzucił skargę i zwrócił ze środków budżetowych WSA na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 17 września 2010 r. H. B. i M. T. złożyli skargę do WSA na bezczynność MS, wskazując że są współwłaścicielami nieruchomości o pow. 84 hektarów położonej we wsi Kazuń Nowy i w związku z powzięciem informacji, że ich nieruchomość ma zostać objęta projektem Natura 2000 wystąpili do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, a następnie do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i MS o "uznanie ich za strony postępowania w czynnościach administracyjnych". Wniosek w tym przedmiocie złożyli w dniu 3 czerwca 2009r. i następnie systematycznie korespondowali z różnego szczebla organami ochrony środowiska, jednakże do dnia wniesienia skargi nie otrzymali żadnej decyzji administracyjnej. Skarżący wskazali, że pozbawiono ich prawa do wybudowania domu i prowadzenia jakiejkolwiek gospodarki - w tym rolnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOS) wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do WSA, ponieważ proces wyznaczania obszarów Natura 2000 przebiega w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zmianami - dalej jako: uop) i jest procesem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym i w związku z tym nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa). W zaskarżonym postanowieniu WSA wskazał z kolei, że skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ppsa), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Skoro zaś wyznaczanie obszarów Natura 2000 następuje w drodze aktu normatywnego, to żądanie H. B. i M. T. uznania za stronę procesu legislacyjnego nie znajduje umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Jednocześnie WSA wskazał, że z podejmowanych czynności faktycznych w toku wyznaczania obszaru specjalnej ochrony Natura 2000 nie można wywieść wniosku o istnieniu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa), a tylko w takiej sprawie może być wydany akt lub podjęta czynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 ppsa. Powoduje to, że wyznaczenie obszaru specjalnej ochrony Natura 2000 nie jest zaskarżane do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga na bezczynność w omawianej sprawie również nie przysługuje. Biorąc powyższe pod uwagę WSA odrzucił skargę skarżących, bowiem uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących zaskarżył ww. postanowienie WSA w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie GDOS do wydania decyzji w sprawie wniosku skarżących w sprawie uznania ich za stronę postępowania na etapie opracowania opinii w sprawie utworzenia na ich działkach geodezyjnych nr 208/1, 251, 249 i 253 położonych w Kazuniu Nowym obszaru sieci Natura 2000 a w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 104 w związku z art. 1 i art. 28 kpa przez wadliwą jego interpretację i uznanie, iż jeśli organ nie uznaje wnioskodawców za stronę postępowania, gdyż sprawa w jego ocenie nie ma w całości charakteru administracyjnoprawnego, to organ nie jest zobowiązany - zgodnie z postanowieniami art. 7 i art. 8 kpa - do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej uznania wnioskodawców za stronę postępowania pomimo wniosku wnioskodawców o zajęcia stanowiska w sprawie ich wniosku w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej dotyczącej całości lub części postępowania oraz b) art. 138 w związku z art. 166 ppsa przez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu WSA, iż przedmiotem złożonej do Sądu skargi była bezczynność MS, gdy faktycznie, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz treści skargi i zebranego materiału dowodowego, skarżący kierowali skargę na bezczynność GDOS. W uzasadnieniu wskazano, że WSA postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r. odrzucił skargę H. B. i M. T. na bezczynność GDOS błędnie uznanego w sentencji postanowienia za MS, co stanowi naruszenie art. 138 w związku z art. 166 ppsa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej GDOS, odmawiając wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji w sprawie udziału H. B. i M. T. choćby w niektórych częściach postępowania w sprawie utworzenia na ich działkach geodezyjnych nr 208/1, 251, 249 i 253 położonych w Kazuniu Nowym obszaru sieci Natura 2000, pozbawił ich prawa do sądowej kontroli stanowiska w tym zakresie nie tylko centralnego organu administracji rządowej do spraw ochrony środowiska lecz również wszystkich organów administracyjnych biorących udział w poszczególnych etapach tego postępowania. W konsekwencji powyższych uchybień naruszone zostały konstytucyjne prawa skarżących do ochrony własności oraz do sądu, zagwarantowane postanowieniami art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżących H. B. i M. T. mają oni interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, gdyż żądali oni dopuszczenia ich do czynności związanych z utworzeniem na ich działkach położonych w Kazuniu Nowym obszaru Natura 2000. Interes prawny wywodzą oni z treści art. 140 Kodeksu cywilnego określającego uprawnienia właściciela. Jeśli wyznaczenie obszaru Natura 2000 jest wynikiem postępowania legislacyjnego, to - zdaniem skarżących - nie można pozbawić cech postępowania administracyjnego poszczególnych czynności (etapów) tego postępowania, w szczególności zapoznania skarżących z opiniami naukowymi związanymi z ich nieruchomościami, wpływającymi na wartość i przeznaczenie ich nieruchomości. Chociaż GDOS jest tylko uczestnikiem postępowania legislacyjnego, w wyniku którego minister właściwy do spraw środowiska wydaje rozporządzenie ustalające listę obszarów Natura 2000 to winien on stosować ogólne przepisy kpa, w tym art. 7, art. 8 i art. 9 w funkcjonowaniu podległych mu administracyjnych jednostek organizacyjnych. Brak stosowania tych przepisów nie służy praworządności i pogłębianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek. Należy więc wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Zdaniem NSA Sąd I instancji dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżących w sposób prawidłowy i słusznie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie orzekającym w pełni zgadza się z orzeczeniem NSA, w którym wskazano, że w sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, a która ponadto nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej [...] właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa)(tak: NSA w postanowieniu z dnia 6 lipca 2004 r., OSK 547/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 3, poz. 51, z glosą B. Adamiak, OSP z 2006 r., z. 5, s. 289 i n.). Tym samym NSA w pełni akceptuje rozstrzygnięcie podjęte przez WSA w niniejszej sprawie, bowiem proces wyznaczania obszarów Natura 2000 przebiega w trybie uop i jest procesem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym, a w związku z tym nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 i 3 ppsa. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 104 w związku z art. 1 i art. 28 kpa przez wadliwą jego interpretację i uznanie, iż jeśli organ nie uznaje wnioskodawców za stronę postępowania, gdyż sprawa w jego ocenie nie ma w całości charakteru administracyjnoprawnego, to organ nie jest zobowiązany - zgodnie z postanowieniami art. 7 i art. 8 kpa - do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej uznania wnioskodawców za stronę postępowania pomimo wniosku wnioskodawców o zajęcia stanowiska w sprawie ich wniosku w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej dotyczącej całości lub części postępowania, bowiem proces wyznaczania obszarów Natura 2000 - jak wskazano powyżej - nie jest postępowaniem administracyjnym i w związku z tym organy administracji nie miały żadnych podstaw, by podejmować jakiekolwiek czynności w postępowaniu administracyjnym, bowiem takowe w ogóle w rozpatrywanej sprawie się nie toczyło. NSA wskazuje jedynie informacyjnie, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zarzucana organom "bezczynność" nie mogła dotyczyć wydania decyzji administracyjnej odmawiającej uznania wnioskodawców za stronę postępowania, bowiem nie było żadnego postępowanie, więc organy nie odmawiały skarżącym przymiotu strony, lecz jedynie konsekwentnie wskazywały na brak jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie. Za niezasadny należy także uznać zarzut dotyczący rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 w związku z art. 166 ppsa przez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu WSA, iż przedmiotem złożonej do Sądu skargi była bezczynność MS, gdy faktycznie, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz treści skargi i zebranego materiału dowodowego, skarżący kierowali skargę na bezczynność GDOS. Jak wynika z wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne skargi była to "Skarga na bezczynność MS". Także kolejne pismo (z dnia 12 listopada 2010 r.) wyraźnie w nagłówku wskazywało, ze "Dotyczy skargi na bezczynność MS". Tym samym powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezrozumiały i nieuprawniony w kontekście znajdujących się w aktach sprawy pism stron skarżących. Biorąc powyższe pod uwagę NSA oddalił skargę kasacyjną, ponieważ skargę skarżących należało odrzucić. Z tych względów NSA, w oparciu o art. 197 § 1 ppsa oraz art. 197 § 2 w związku z art. 184 ppsa postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, Sąd I instancji.