I SA/Wa 2479/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. C., G. M., W. M., R. K. i L. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku I. C., G. M., W. M., R. K., L. M. oraz K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pk 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. Gm. [...], oznaczonej jako działki [...], zapisanej w KW nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] stycznia 1968 r., nr [....] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. [...], oznaczonej jako działki [...] zapisanej w KW nr [...]. A. B. – kurator spadku po S. Z., wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium określając omyłkowo datę jego wydania na [...] stycznia 1968 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] października 2005 r. przekazał ów wniosek Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [....] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. B., a decyzją z [....] września 2007 r., nr [....] utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007 r. W następstwie złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1830/07, oddalił skargę Ministra Budownictwa z 4 września 2007 r. Zatem sprawa z wniosku I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej [....] z [...] stycznia 1968 r., nr [...] stała się ponownie przedmiotem postępowania przed organem administracji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku ww. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. Z. I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M., reprezentowani przez A. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że J. Z. nie mógł być spadkobiercą S. Z., gdyż zmarł wcześniej niż jego ojciec. Prowadząc ponowne postępowanie Minister Infrastruktury zauważył, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia zależności pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Minister zaznaczył, ze rozstrzygnięcie sądu o nabyciu praw do spadku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 kpa. Ponadto zauważył, że następstwo prawne po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej lecz do sądów powszechnych. Organ odwoławczy zauważył również, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, albo poświadczenie dziedziczenia (por. art. 1025 § 2 kc). Ponadto wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony lub ich następcy prawni toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego oraz każdy kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] października 1949 r. sygn. akt [...], S. Z. ustanowił spadkobiercą testamentowym J. Z., niewiadomego z miejsca pobytu, którego kuratorem została Z. B. (primo voto Z.). Z. B. złożyła przed Sądem oświadczenie o przyjęciu spadku na rzecz J. Z. z dobrodziejstwem inwentarza. Na tej podstawie Prezydium Rady Narodowej [....] ustaliło, iż uczestnikiem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem orzeczenia z dnia [..] stycznia 1968 r. był J. Z., jako spadkobierca po S. Z. Minister Infrastruktury zauważył, że organ wywłaszczeniowy uczynił J. Z. stroną toczącego się przez Prezydium Rady Narodowej [...] postępowania wywłaszczeniowego i do niego skierował decyzję z [...] stycznia 1968 r. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie stwierdził, że stronami niniejszego postępowania są również następcy prawni po J. Z., a organ ma obowiązek zapewnić udział w postępowaniu wszystkim spadkobiercom tej osoby, co jest niemożliwe bez prawidłowego ustalenia ich przez sąd. Minister zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania to jest po przedłożeniu przez strony prawidłowego postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. Z. W związku z powyższym Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r., nr [...]. I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu skargi strony podkreśliły, że Minister Infrastruktury przyjął niedopuszczalne prawnie założenie, że kurator spadku po S. Z. – Z. B. (primo voto Z.) mogła przed sądem złożyć oświadczenie o przyjęciu spadku na rzecz J. Z. z dobrodziejstwem inwentarza, bo nie jest to możliwe prawnie. Skarżący powołali się przy tym na treść art. 666 kpc i art. 667 kpc. Zaznaczyli również, że nie jest prawdą, aby Z. B. mogła złożyć oświadczenie o przyjęciu spadku na rzecz J. Z. – jak to wbrew prawdzie ustala Minister Infrastruktury. Dodali również, że pisma Sądu Rejonowego dla [...] wydanego do sygn. akt [...] Z. B. złożyła oświadczenie o przyjęciu spadku z dobrodziejstwem inwentarza po S. Z. (a nie J. Z.). Skarżący zaznaczyli również, że ponieważ J. Z. zmarł przed S. Z., a zatem nie doczekał otwarcia spadku, a nie miał spadkobierców (nie miał dzieci) wzywanie stron przez Ministra Infrastruktury o przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. Z. jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, a zawieszenie z tego powodu postępowania administracyjnego rażąco narusza przepisy kpa co wymaga złożenia skargi. Reasumując skarżący podkreślili, że ustalenie przez Prezydium Rady Narodowej miasta K., że J. Z. był uczestnikiem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem orzeczenia z dnia [...] stycznia 1968 r. jest zasadniczo błędne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym ponieważ stanowią jedynie powtórzenie zarzutów do których Minister Infrastruktury ustosunkował się w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym zawieszonym za postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] jest orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] stycznia 1968 r., nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że w kwestionowanym orzeczeniu organ uznał J. Z. za wywłaszczanego właściciela udziału wynoszącego [...] części wskazanych w orzeczeniu działek gruntu oraz za uprawnionego z tego tytułu do odszkodowania. Z rozdzielnika egzemplarzy tego rozstrzygnięcia wynika (pkt 3), że orzeczenie skierowano do Z. B., która w 1949 r. została ustanowiona kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu J. Z. Skoro zatem organ wywłaszczeniowy uczynił J. Z. stroną postępowania wywłaszczeniowego, to – zdaniem Sądu – w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wskazanego wyżej orzeczenia winni brać udział także spadkobiercy po J. Z. Poza sporem jest to, że J. Z. zmarł w 1946 r., a S. Z. w 1949 r. i w związku z tym ten pierwszy w dacie wywłaszczenia (1968 r.) nie mógł być spadkobiercą po swoim ojcu, bo nie dożył otwarcia spadku (art. 5 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe). Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tego kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedziano pogląd, że stroną tego postępowania nie jest tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też każdy czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, opubl. ONSA 1995/1/32, wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSK 4/03, opubl. ONSA 2004/1/3). Wobec tego Minister Infrastruktury, na którym ciąży obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania i umożliwienia udziału w sprawie wszystkim stronom (art. 10 § 1, art. 61 § 4 Kpa), winien doprowadzić do sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, osoby będące spadkobiercami J. Z. będą miały zagwarantowane prawo do wypowiedzenia się, co do legalności kwestionowanego orzeczenia, w tym oceny w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, uznania przez organ wywłaszczeniowy nieżyjącego wówczas J. Z. za stronę postępowania (właściciela gruntu) i skierowania orzeczenia do Z. Z. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji spadkobiercy J. Z. (po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd spadku nabycia spadku) mogą mieć w sprawie nieważnościowej formalny interes prawny i mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie nadzorczej, skoro w kwestionowanej decyzji organ wywłaszczeniowy orzekał w sprawach ich poprzednika prawnego. Wobec tego Minister Infrastruktury w niniejszym postępowaniu prawidłowo zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i uznał kwestię ustalenia spadkobierców po J. Z. za zagadnienie wstępne, od którego uzależnione jest (w aspekcie podmiotowym) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zagadnienie skuteczności złożenia przez Z. B. za J. Z. oświadczenia o przyjęciu spadku po S. Z. wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, którym jest ocena zgodności z prawem postanowień Ministra Infrastruktury. Przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej jest przerwanie toku postępowania nadzorczego. To zaś, czy oświadczenie Z. B. było skuteczne może mieć znaczenie np. w sprawie z zakresu prawa spadkowego (sprawie o stwierdzenie nabycia spadku), a zatem ocena tej kwestii nie leży w niniejszej sprawie w gestii sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.