II SA/Rz 400/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie świadczeń finansowych z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby -stwierdza bezskuteczność czynności- Pismem z dnia [..] stycznia 2011r., znak [...], aspirant R.B. zwrócił się do P. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z wnioskiem o naliczenie i wypłacenie na jego rzecz zaległych świadczeń finansowych z tytułu dojazdu z byłego miejsca jego zamieszkania tj. z G.M. do miejsca pełnienia służby w R. od dnia [..] września 2007r. oraz za bieżący okres służby. Funkcjonariusz powołując się na treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1900r. o Policji /Dz.U. Z 2077r. Nr 43, poz. 277 ze zm./ wskazał, że spełnia zawarte w tym przepisie warunki, gdyż miejsce zamieszkania wnioskodawcy znajduje się w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. Jednocześnie wnioskodawca podkreślił, że dyspozycja zawarta w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji go nie dotyczy, bowiem w przepisie tym ustawodawca jako warunek odmowy wypłaty takiego świadczenia wskazał na konieczność wykupienia uprawnień do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji. Zawarte pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji [...] a M.P.K. [...] Sp. zo.o. umowy nie zwalniają PKWP od wypłacania świadczeń tytułem zwrotu kosztów dojazdu. R.B. wskazał, że MPK Sp. zo.o. jest spółką prawa handlowego bez udziału Skarbu Państwa, zatem nie jest państwowym środkiem komunikacji o jakim mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. W dalszej części wniosku powołując się na pismo Zastępcy Dyrektora Biura Finansów KGP z dnia [...].10.2010r. skierowanym do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP wskazał, że potencjalnym płatnikiem świadczenia o jakie wnioskuje jest Komendant Wojewódzki Policji [...]. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że Policjanci KGP pełniący służbę na obszarze właściwości terytorialnej KWP w R. nie posiadają uprawnień do bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji MPK w R. (dotyczy umowy zawartej w 2010r.). Wnioskodawca wskazał, że umowy zawierane pomiędzy KWP w R. a MPK Sp.zo.o. do [..].12.2010r. nie obejmowały swym zakresem policjantów Zarządu w R. CBŚ KGP. R.B. podkreślił, że sprawy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, lecz realizacja tego obowiązku przez właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji następuje w formie czynności materialno – technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Wnioskodawca wskazał również na decyzję nr [...] P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [..] maja 2006r. w sprawie ustalania zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy policji województwa p. W jej podstawie prawnej powołano art. 93 ustawy o Policji oraz art. 35 i art. 44 § 1 ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych. W oparciu o tą decyzję żądane jest od zainteresowanych policjantów składanie oświadczeń dotyczących zwrotu kosztów dojazdu. Powyższe nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o Policji, co powoduje, że jest z nimi niezgodna, a PKWP nie miał podstaw prawnych do jej wydania. Art. 93 ustawy o Policji nie daje możliwości wydawania w tym zakresie jakichkolwiek aktów wykonawczych. To skutkuje nieważnością tej decyzji. Z wydanych w tym zakresie opinii Biura Prawnego KGP oraz ze stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do żądania dokumentowania przez policjantów ponoszonych kosztów z tytułu dojazdów do miejsca pełnienia służby. W odpowiedzi na powyższy wniosek P. Komendant Wojewódzki Policji [...] pismem z dnia [..] lutego 2011r. poinformował R.B., że na trasie R.–G.M. na rok 2011 wykupione zostały bezpłatne przejazdy dla funkcjonariuszy m.in. Zarządu w R. CBŚ KGP (wynika to z umowy zawartej pomiędzy PKWP a Prezesem MPK R.). Zatem funkcjonariusz posiada uprawnienie do korzystania z bezpłatnych przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a to wyklucza możliwość wypłaty z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca służby na podstawie art. 93 ustawy o Policji. Takie uprawnienie przysługiwało również R.B. w latach ubiegłych (pismo Prezesa Zarządu MKP R. z dnia [..].11.2010r. [...]). W dalszej kolejności funkcjonariusz R.B. skierował w dniu [..] lutego 2011r. do P. Komendanta Wojewódzkiego Policji, na podstawie art. 93 ustawy o Policji, wezwanie do zapłaty na jego rzecz poniesionych kosztów dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby za okres od [...].09.2007r. Do chwili obecnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Funkcjonariusz wskazał, że w braku zapłaty należności sprawę skieruje na drogę postępowania sądowego. Po bezskutecznym upływie terminu R.B. w dniu [..] kwietnia 2011r. (data złożenia w siedzibie organu) wniósł skargę o "rozpatrzenie zasadności nie wyrażenia zgody przez P. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie nie przyznania mu świadczeń finansowych z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby". W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w wniosku z dnia [..] stycznia 2011r. Dodatkowo podając, że z umowy zawartej pomiędzy KWP w R. a MPK w R. jednoznacznie wynika, że z bezbiletowych przejazdów mogą korzystać wyłącznie policjanci Komendy Miejskiej oraz Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. Nie dotyczy zaś ona policjantów Komedy Głównej Policji. Takie stanowisko wynika z pisma Zarządu MPK z dnia [..].09.2010r. [...], w którym wskazano, że policjanci Komendy Głównej Policji podczas korzystania z komunikacji miejskiej w R. obowiązani są do okazania ważnego biletu. W odpowiedzi na skargę P. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Podniósł, że bezspornym jest, że w przypadku wniesienia przez policjanta o zwrot kosztów dojazdu do służby, płatnikiem świadczenia jest P. Komendant Wojewódzki Policji oraz że rozstrzygnięcie w tej sprawie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej lecz jest to czynność materialno – techniczna. Odnośnie zarzutów podniesionych przez R.B. organ wyjaśnił, że zwrot kosztów dojazdu do służby, o jakim mowa w art. 93 ustawy o Policji to zwrot kosztów rzeczywiście poniesionych przez policjanta zajmującego lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, w wysokości cen biletów za przejazd środkami publicznego transportu kolejowego lub autobusowego. Powołując się na definicję miejscowości pobliskiej, zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji organ podniósł, że dla ustalenia jakie faktycznie policjant poniósł koszty związane z dojazdem do służby winien on złożyć oświadczenie w którym poda trasę jazdy, odległość dojazdu w kilometrach, rodzaj środka transportu, czas dojazdu w obie strony, cenę biletu, ilość służb pełnionych w danym miesiącu. Dane te winien potwierdzić bezpośredni przełożony policjanta CBŚ KGP w R. Tylko tak przedstawiony wniosek, wyczerpujący przesłanki z art. 93 ustawy o Policji mógłby stanowić podstawę rozważenia zasadności zwrotu świadczenia. Tymczasem wezwanie do zapłaty wskazuje jedynie okres za jaki policjant domaga się zwrotu kosztów dojazdu. Podkreślono, że PKWP nie jest zobowiązany do ustalania stanu faktycznego i wyliczania indywidualnie poniesionych przez funkcjonariuszy kosztów dojazdu. Powołując się na umowę zawartą w dniu [..].12.2010r. pomiędzy KWP w R. a MPK Sp. zo.o. wskazano, że R.B. ma zapewniony bezpłatny dojazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zdaniem organu skarżący wskazuje na bezczynność organu, a zatem przed wniesieniem skargi winien wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. i złożyć zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Z uwagi na fakt, że tryb ten nie został wyczerpany skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W razie gdyby skarga nie została odrzucona organ zawnioskował o jej oddalenie, gdyż nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona czynność P. Komendanta Policji [...] z dnia [..] lutego 2011 r. odmawiająca skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o dyspozycję określoną art. 3 § 2 pkt.4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spełnione zostały przesłanki warunkujące zastosowanie przytoczonego przepisu gdyż czynność ta nie jest załatwiana decyzją czy postanowieniem choć jest to sprawa indywidualna, skierowana do konkretnego podmiotu, jak również dotyczy uprawnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego / tak uchwała Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. IOPS 3/07 ONSAiWSA 2008/2/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r. II SA/Gd 1646/03- niepubl./. Tym przepisem prawa powszechnie obowiązującym jest art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm./ z którego wynika, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletu za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów /art.93 ust.2/. Tak więc organ, otrzymując wniosek funkcjonariusza o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, przede wszystkim winien ustalić, czy funkcjonariusz ten zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. To ustalenie dopiero da podstawę do analizy czy dla tej grupy funkcjonariuszy wykupione zostały uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Tymi odrębnymi przepisami jest między innymi ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /tekst. jedn. Dz. U. z 2002r Nr 175, poz. 1440 ze zm./ zawierająca w art. 1 ust. 2 wyłączenie jej stosowania do komunikacji miejskiej. Pozytywne zatem ustalenie przez organ, do którego wniosek o zwrot kosztów dojazdów został złożony, istnienia przesłanki określonej w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji oraz nieistnienie wyłączeń o których mowa w art. 93 ust. 2 cyt. wyżej ustawy obliguje organ do zwrotu kosztów dojazdu, a które to uprawnienie, w świetle przytoczonego wyżej przepisu, powstaje bezpośrednio z mocy ustawy /wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r. II SA/Gd 1646/03 ONSAiWSA 2006/1/3/. W rozpoznawanej sprawie ustalenia, o których mowa wyżej, nie zostały przez organ dokonane, jak również uzasadnienie zawarte w piśmie P. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [..] lutego 2011 r. odmawiającego skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie wskazuje motywów takiego stanowiska w świetle ustawowej regulacji zawartej w art. 93 ustawy o Policji uniemożliwiając tym samym sądową kontrolę zaskarżonego stanowiska. Sąd nie podzielił stanowiska organu o niewyczerpaniu przez skarżącego trybu postępowania, gdyż wniosek w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby został złożone w dniu [...] stycznia 2011 r. Po otrzymaniu pisma odmawiającego zwrotu w/w kosztów, skarżący "wezwanie do zapłaty", które należy traktować ze względu na treść jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożył w dniu [..] lutego 2011 r. na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarga zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona za pośrednictwem P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu [..] kwietnia, a więc z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.