II OSK 2359/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 490/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 490/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, M. S. wnioskiem z dnia 26 listopada 2010 r. zwróciła się do Starosty Gnieźnieńskiego o udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, budynku magazynowo-gospodarczego oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...], ark. 1, położonej we wsi R., gmina L. Starosta Gnieźnieński postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawczynie obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów poprzez dostosowanie lokalizacji inwestycji do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. oraz zaświadczenia o wyłączeniu gruntu z użytkowania rolnego. Następnie Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił udzielenia wnioskodawczyni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku magazynowo-gospodarczego i zbiornika na ścieki na działce nr [...], położonej we wsi R., gmina L. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że teren, na którym zlokalizowana jest powyższa działka objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Łubowie z dnia 4 listopada 1998 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu obszar, na którym zlokalizowana została inwestycja przeznaczony jest pod grunty orne, na których dopuszczone są wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej, a nie pod zabudowę kubaturową. M. S. wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lutego 2011 r. zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię obowiązujących przepisów podnosząc, że podstawą rozstrzygnięcia organu powinny być przepisy miejscowego planu, Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej u.o.g.r.l.). Odwołująca podkreśliła w odwołaniu, że lokalizacja obiektów budowlanych, o charakterze mieszkalnym, realizowana w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne nie jest sprzeczne z tym planem pod warunkiem, że plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu. Miejscowy plan nie ustanowił zakazów zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na obszarach określonych jako grunty orne, w tym również na działce nr [...]. Zapis miejscowego planu w §6, dopuszczający możliwość wszelkich działań mających na celu ochronę środowiska, uzupełniania zieleni ekologicznej i krajobrazowej na terenach pól uprawnych, łąk, pastwisk, sadów i lasów nie jest zakazem i nie stanowi przeszkody dla lokalizacji zabudowy zagrodowej na tych terenach wsi R. Odwołująca powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych uwypuklając wynikającą z niego konstatację, że zabudowa gruntów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej jest dopuszczalna, jeżeli ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu ograniczają się do stwierdzenia jego przeznaczenia do wykorzystania rolniczego i nie zawierają zakazu jego zabudowy. Jednocześnie wskazała, że planowany budynek mieszkalny oraz pozostałe budynki i urządzenia będą wchodziły w skład prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni jako właścicielka gospodarstwa o powierzchni użytków rolnych przekraczających jeden hektar, w myśl art. 5 i 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 ze zm.) spełnia wszystkie warunki do uznania jej gospodarstwa za gospodarstwo rodzinne, a jej samej jako rolnika indywidualnego. W skład gospodarstwa wchodzą nieruchomości rolne o powierzchni całkowitej 3,86 ha. Nieruchomości znajdują się na terenie dwóch sąsiadujących gmin, tj. miejscowości J. w gminie P. oraz miejscowości R. w gminie L. Wszystkie grunty stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Odwołująca legitymuje się średnim wykształceniem rolniczym, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W chwili obecnej nie posiada ona żadnych budynków mieszkalnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, co stanowi duże utrudnienie w jego funkcjonowaniu. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lutego 2011 r. podnosząc, że teren na którym odwołująca planuje realizację powyższej inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu jako teren otwarty, do którego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 w/w planu zalicza się pola uprawne, łąki i pastwiska, sady, lasy, wody. W § 6 ust. 2 miejscowego planu wskazano, że na obszarze tym dopuszcza się wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej. Wzniesienie planowanych przez odwołującą budynków nie przyczyni się do ochrony środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej. Ponadto wojewoda zwrócił uwagę, że miejscowy plan przewiduje tereny zabudowy zagrodowej (symbol MR). Natomiast działka odwołującej jako część terenu otwartego powinna zostać niezabudowana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy ustalający m.in. przeznaczenie terenu jest obowiązującym aktem prawnym, którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy. Wiąże on nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminę oraz inne organy państwowe we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności planowanej przez odwołującą się inwestycji z miejscowym planem wyłączył możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję z dnia 7 kwietnia 2011 r. wniosła M. S. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 490/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, że projekt budowlany przedstawiony przez skarżącą nie jest koherentny z obowiązującym na terenie wsi R. miejscowym planem i dlatego zasadnie odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę. Z analizy powyżej wskazanego miejscowego planu wynika, że obejmuje on obszar wsi R., znajdujący się w obrębie Lednickiego Parku Krajobrazowego utworzonego na podstawie Uchwały nr XXVI/205/08 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26.05.1998 r. (§1 miejscowego planu). Zgodnie z § 3 planu, przedmiotem jego ustaleń są tereny otwarte oraz tereny zainwestowane. Terenami otwartymi są pola uprawne, łąki i pastwiska, sady, lasy, wody. Natomiast terenami zainwestowanymi zawartymi w obrębie linii rozgraniczających są: a) tereny zabudowy mieszkaniowej – oznaczone na rysunku planu symbolami M, b) tereny zabudowy zagrodowej – symbol MR, c) tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej – symbol MM, d) tereny usług – symbol U, e) tereny obsługi ruchu turystycznego LPK – symbol UK, f) teren usług turystycznych – symbol UT. Integralną częścią planu jest rysunek planu w skali 1:5000 stanowiący załącznik do uchwały. Z kolei zgodnie z §6 ust. 2 miejscowego planu, na terenach otwartych dopuszczone zostały wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełniania zieleni ekologicznej i krajobrazowej. Wyróżnienie w miejscowym planie terenów otwartych oraz terenów zainwestowanych wraz z wyraźnym zastrzeżeniem sposobu ich zagospodarowania miało na celu uzyskanie ram dla koordynacji realizowanych elementów infrastruktury technicznej oraz umożliwiło uzasadniony gospodarczo sposób użytkowania terenów w warunkach obszaru chronionego – Lednickiego Parku Krajobrazowego. Dlatego niezgodnym z powyższymi postanowieniami planu byłoby zezwolenie na zagospodarowanie terenów otwartych w sposób właściwy dla terenów zainwestowanych. Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 111, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że w ramach tzw. terenów otwartych oprócz pól uprawnych wyróżnione zostały łąki i pastwiska, sady, lasy i wody. Sposób zagospodarowania tych terenów został natomiast ustalony w sposób wyraźny w powołanym już § 6 ust. 2 miejscowego planu. Realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z wyraźnie oznaczonym sposobem zagospodarowania "terenów otwartych". Natomiast możliwość realizacji inwestycji zagrodowej została przewidziana wprost w § 8 miejscowego planu na "terenach zainwestowanych". W tym zakresie podkreślić należy, że w miejscowym planie zakaz zabudowy zagrodowej na "terenach otwartych" wynika w sposób wyraźny z wykładni językowej i celowościowej wymienionych powyżej jego postanowień i dlatego nie było konieczne wprowadzanie dodatkowych zapisów o treści negatywnej w tym zakresie. Przesądziwszy w sposób nie budzący wątpliwości niezgodność planowanej przez skarżącą zabudowy kubaturowej z postanowieniami miejscowego planu, jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należało uznać dalsze argumenty podnoszone przez skarżącą, dotyczące posiadanego przez nią wykształcenia rolniczego, prowadzenia gospodarstwa rodzinnego oraz uzyskania pozwolenia na podłączenie do gminnej sieci wodociągowej. Ponadto w sprawie nie miało przesądzającego znaczenia wydanie przez organ I instancji zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], że grunty będące własnością skarżącej nie wymagają decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, skoro planowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. S. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię: a) art. 35 ust.1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego polegającą na błędnym przyjęciu, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z oznaczonym sposobem zagospodarowania terenów otwartych wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie przyjęcie, iż nie można było wydać pozwolenia na budowę, z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, b) art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. polegającą na błędnym założeniu, że skoro możliwość realizacji inwestycji zagrodowej została wyrażona wprost w planie zagospodarowania przestrzennego na "terenach zainwestowanych", nie było koniecznym wydawanie wprost zakazu zabudowy tego rodzaju na terenach otwartych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem żaden z przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej nie został naruszony. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, miała miejsce wyłącznie w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. uchwała nr [...] Rady Gminy w L. z dnia4 listopada 1998 r. Ustalenia planu miejscowego wiążą bezwzględnie organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i z tej racji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na określonym obszarze terytorium państwa (gmina). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły skarżącej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydania pozwolenia na budowę, gdyż teren działki przeznaczonej pod projektowaną zabudowę, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym nie jest przeznaczony na taki cel. Zakaz zabudowy na działce nr [...] położonej we wsi R., gmina L. wynika z § 3 oraz § 6 ww. uchwały Rady Gminy w Łubowie z dnia 4 listopada 1998 r. oraz innych postanowień tego aktu. Normę prawną zakazującą lub nakazującą określone zachowanie jej adresatom, rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów zamieszczonych niekiedy w wielu aktach prawnych różnej rangi. Tak więc zgodnie z zasadami wykładni prawa, znaczenie konkretnego przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz szeregu innych wyznaczników pozajęzykowych (wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK ZU-A 2002, nr 7, poz. 91; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002, s. 77). Zakaz zabudowy na działce skarżącej w niniejszej sprawie, chociaż nie został taki zakaz wprost sformułowany w uchwale, wynika z brzmienia § 3 i § 6 oraz z przyjętej w uchwale systematyki i redakcji aktu. Jak wynika z przedstawionych akt, działka skarżącej nr [...] jest położona na terenie otwartym obejmującym: pola uprawne, łąki, pastwiska, sady, lasy i wody, na którym zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały "dopuszcza się wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej". Jest to teren nieprzeznaczony pod zainwestowanie, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały w przeciwieństwie do terenów wymienionych w pkt 2, które są przeznaczone w planie pod zabudowę, w tym również zabudowę zagrodową (§ 3 ust. 1 pkt 2b). Z zestawienia powyższych postanowień omawianej uchwały jednoznacznie wynika, że teren, na którym jest położona działka skarżącej z założenia już, został wyłączony spod zainwestowania – zabudowy przez radę gminy, w przeciwieństwie do innych terenów objętych planem miejscowym. Z zestawienia powyższych przepisów uchwały wynika, że zakaz zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., obejmuje tzw. "tereny otwarte". Jest więc to wyłączenie terytorialne określonego obszaru, a nie wyłączenie ze względu na to, że są tam grunty rolne, jak przyjmuje się w skardze kasacyjnej odwołując się do wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych. Nie mają więc tu zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też powoływane poglądy z orzecznictwa, które dotyczyły innych stanów faktycznych. Z brzmienia § 6 uchwały, wbrew temu co się wywodzi w skardze kasacyjnej, nie da się wyprowadzić wniosku, że "tereny otwarte" oprócz przeznaczenia podstawowego określonego w ust. 2 § 6 mogą mieć jeszcze inne przeznaczenie, gdyż byłoby to sprzeczne z postanowieniami § 3 tej uchwały. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie i zgodnie z art. 6 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W świetle powyższych rozważań brak podstaw, aby przyjąć, że zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego wymienione w petitum skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.