IV SA/Po 490/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta /spr./ Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011r. sprawy ze skargi M. Sz.-S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. M. Sz.-S. (zwana dalej wnioskodawczynią, odwołującą albo skarżącą) zwróciła się do Starosty G. (zwanego dalej Starostą albo organem I instancji) o udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, budynku magazynowo-gospodarczego oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...], ark. 1, położonej we wsi R., gmina Ł. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2011 r.) Starosta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb) odmówił udzielenia wnioskodawczyni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku magazynowo-gospodarczego i zbiornika na ścieki na działce nr [...], położonej we wsi R., gmina Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren, na którym zlokalizowana jest powyższa działka objęty został Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] listopada 1998 r. (zwanym dalej miejscowym planem). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu obszar, na którym zlokalizowana została inwestycja przeznaczony jest pod grunty orne, na których dopuszczone są wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej, a nie pod zabudowę kubaturową. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2011 r. wnioskodawczyni zarzuciła organowi I instancji błędną wykładnię obowiązujących przepisów zauważając, że podstawą rozstrzygnięcia organu powinny być przepisy miejscowego planu, pb, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej uogrl). Odwołująca podkreśliła w tej mierze, że lokalizacja obiektów budowlanych, w tym o charakterze mieszkalnym, realizowana w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne nie jest sprzeczne z tym planem pod warunkiem, że plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu. Miejscowy plan nie ustanowił zakazów zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na obszarach określonych jako grunty orne, w tym również na działce nr [...]. Zapis miejscowego planu w §6, dopuszczający możliwość wszelkich działań mających na celu ochronę środowiska, uzupełniania zieleni ekologicznej i krajobrazowej na terenach pól uprawnych, łąk, pastwisk, sadów i lasów nie jest zakazem i nie stanowi przeszkody dla lokalizacji zabudowy zagrodowej na tych terenach wsi R.. Odwołująca powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych uwypuklając wynikającą z niego konstatację, że zabudowa gruntów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej jest dopuszczalna, jeżeli ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu ograniczają się do stwierdzenia jego przeznaczenia do wykorzystania rolniczego i nie zawierają zakazu jego zabudowy. Jednocześnie odwołująca wyjaśniła, że planowany budynek mieszkalny oraz pozostałe budynki i urządzenia będą wchodziły w skład prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Odwołująca jako właścicielka gospodarstwa o powierzchni użytków rolnych przekraczających jeden hektar, w myśl art. 5 i 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2003 r., nr 64, poz. 592 ze zm., dalej ukur) spełnia wszystkie warunki do uznania jej gospodarstwa za gospodarstwo rodzinne, a jej samej jako rolnika indywidualnego. W skład gospodarstwa wchodzą nieruchomości rolne o powierzchni całkowitej 3,86 ha. Nieruchomości znajdują się na terenie dwóch sąsiadujących gmin, tj. miejscowości J. w gminie P. oraz miejscowości R. w gminie Ł. Wszystkie grunty stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Odwołująca legitymuje się średnim wykształceniem rolniczym, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ukur. W chwili obecnej nie posiada ona żadnych budynków mieszkalnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, co stanowi duże utrudnienie w jego funkcjonowaniu. Reasumując odwołująca wskazała, że organ I instancji nie uwzględnił w podjętym rozstrzygnięciu przedstawionego przez nią stanu faktycznego i prawnego oraz dokonał błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r.), Wojewoda W. (zwany dalej Wojewodą albo organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że teren na którym odwołująca planuje realizację powyższej inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu jako teren otwarty, do którego zgodnie z §3 ust. 1 pkt 1 oraz §6 ust. 1 w/w planu zalicza się pola uprawne, łąki i pastwiska, sady, lasy, wody. W §6 ust. 2 miejscowego planu wskazano, że na obszarze tym dopuszcza się wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej. Wzniesienie planowanych przez odwołującą budynków nie przyczyni się do ochrony środowiska, uzupełnienia zieleni ekologicznej i krajobrazowej. Ponadto wojewoda zwrócił uwagę, że miejscowy plan przewiduje tereny zabudowy zagrodowej (symbol MR). Natomiast działka odwołującej jako część terenu otwartego powinna zostać niezabudowana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 8 upzp plan miejscowy ustalający m. in. przeznaczenie terenu jest obowiązującym aktem prawnym, którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy. Wiąże on nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminę oraz inne organy państwowe we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności planowanej przez odwołującą inwestycji z miejscowym planem wyłączył możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2011 r. M. Sz.-S., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego, wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 lutego 2011 r. zarzucając organom administracji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, art. 8 miejscowego planu, art. 2 ust. 1 pkt 3 uogrl. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że lokalizacja obiektów budowlanych, w tym o charakterze mieszkalnym, realizowana w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne nie jest sprzeczna z tym planem pod warunkiem, że plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu. Ponadto okoliczność, że w planie tym wyznaczone zostały inne tereny na budowę zagrodową również nie stoi na przeszkodzie zabudowie zagrodowej na terenie działki skarżącej. Miejscowy plan nie wprowadził bowiem zakazu zabudowy mieszkaniowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na obszarach określonych w planie jako grunty rolne, w tym również na działce o nr [...]. W związku z tym, że planowana inwestycja nie będzie przedsięwzięciem znacząco wpływającym na środowisko, nie istnieją żadne zagrożenia dla środowiska naturalnego. Również walory krajobrazowe terenu nie zostaną umniejszone ze względu na fakt, że teren planowanej inwestycji graniczy bezpośrednio z innymi zabudowaniami o charakterze zagrodowym, a planowana działalność związana będzie z ochroną środowiska (polegająca m. in. na uprawie ekologicznej) i nie będzie ona elementem zbytnio ingerującym w już istniejący ład przestrzenny i środowiskowy. Poza tym, zabudowa zagrodowa na działce skarżącej nie przekroczy 3% terenu całej działki, a zatem na pozostałych 97% nadal będzie ona biologicznie czynna. Przy czym gruntami rolnymi są także grunty znajdujące się pod budynkami rolnymi. Tym samym nie zostaną naruszone wymogi określone w §6 ust. 2 miejscowego planu. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że zabudowa zagrodowa służy przeze wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania oraz pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że nałożony na nią przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], obowiązek dostosowania lokalizacji inwestycji do miejscowego planu, to znaczy przeniesienie jej lokalizacji na inny grunt był niemożliwy do spełnienia. Skarżąca nie jest bowiem w posiadaniu innych gruntów uwzględnionych w miejscowym planie. Reasumując skarżąca wskazała, że żaden z organów rozpoznających sprawę nie odniósł się do przedstawionych dowodów, dokonując ich całościowej oceny, a wydane rozstrzygnięcia nastąpiły z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (k. 3-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nieruchomość skarżącej znajduje się na tzw. terenie otwartym, na którym w miejscowym planie wyłączona została dopuszczalność wzniesienia budynku mieszkalnego, magazynowo-gospodarczego i zbiornika na ścieki (k. 18-19 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 2 lutego 2011 r., odmawiającą udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku magazynowo-gospodarczego i zbiornika na ścieki na działce nr [...], położonej we wsi R., gmina Ł. oraz postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.. Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 35 ust. 3 pb, z którego wynika norma prawna nakazująca właściwemu organowi administracji dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę po uprzednim wezwaniu inwestora do usunięcia zachodzących nieprawidłowości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawny powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który go uchwalił kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 14 ust. 8 upzp). Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki jego zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1310/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 367/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1008/09, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, że projekt budowlany przedstawiony przez skarżącą nie jest koherentny z obowiązującym na terenie wsi R. miejscowym planem i dlatego zasadnie odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę. Z analizy powyżej wskazanego miejscowego planu wynika, że obejmuje on obszar wsi R., znajdujący się w obrębie L. Parku Krajobrazowego utworzonego na podstawie Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].05.1998 r. (§1 miejscowego planu). Zgodnie z § 3 planu, przedmiotem jego ustaleń są tereny otwarte oraz tereny zainwestowane. Terenami otwartymi są pola uprawne, łąki i pastwiska, sady, lasy, wody. Natomiast terenami zainwestowanymi zawartymi w obrębie linii rozgraniczających są: a) tereny zabudowy mieszkaniowej - oznaczone na rysunku planu symbolami M, b) tereny zabudowy zagrodowej - symbol MR, c) tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej - symbol MM, d) tereny usług - symbol U, e) tereny obsługi ruchu turystycznego LPK - symbol UK, f) teren usług turystycznych - symbol UT. Integralną częścią planu jest rysunek planu w skali 1:5000 stanowiący załącznik do uchwały. Z kolei zgodnie z §6 ust. 2 miejscowego planu, na terenach otwartych dopuszczone zostały wszelkie działania mające na celu ochronę środowiska, uzupełniania zieleni ekologicznej i krajobrazowej. Wyróżnienie w miejscowym planie terenów otwartych oraz terenów zainwestowanych wraz z wyraźnym zastrzeżeniem sposobu ich zagospodarowania miało na celu uzyskanie ram dla koordynacji realizowanych elementów infrastruktury technicznej oraz umożliwiło uzasadniony gospodarczo sposób użytkowania terenów w warunkach obszaru chronionego – Lednickiego Parku Krajobrazowego. Dlatego niezgodnym z powyższymi postanowieniami planu byłoby zezwolenie na zagospodarowanie terenów otwartych w sposób właściwy dla terenów zainwestowanych, a do tego właśnie sprowadza się dążenie strony skarżącej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998/4/111, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie, że w ramach tzw. terenów otwartych oprócz pól uprawnych wyróżnione zostały łąki i pastwiska, sady, lasy i wody. Sposób zagospodarowania tych terenów został natomiast ustalony w sposób wyraźny w powołanym już §6 ust. 2 miejscowego planu. Realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z wyraźnie oznaczonym sposobem zagospodarowania "terenów otwartych". Natomiast możliwość realizacji inwestycji zagrodowej została przewidziana wprost w §8 miejscowego planu na "terenach zainwestowanych". W tym zakresie podkreślić należy, że w miejscowym planie zakaz zabudowy zagrodowej na "terenach otwartych" wynika w sposób wyraźny z wykładni językowej i celowościowej wymienionych powyżej jego postanowień i dlatego nie było konieczne wprowadzanie dodatkowych zapisów o treści negatywnej w tym zakresie. Przesądziwszy w sposób nie budzący wątpliwości niezgodność planowanej przez skarżącą zabudowy kubaturowej z postanowieniami miejscowego planu, jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należało uznać dalsze argumenty podnoszone przez skarżącą, dotyczące posiadanego przez nią wykształcenia rolniczego, prowadzenia gospodarstwa rodzinnego oraz uzyskania pozwolenia na podłączenie do gminnej sieci wodociągowej. Ponadto w sprawie nie miało przesądzającego znaczenia wydanie przez organ I instancji zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], że grunty będące własnością skarżącej nie wymagają decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, skoro planowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. ja