I OSK 2007/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 115/11 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 115/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. P. z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału działki 9783/4, położonej w M. P. na działki 9783/5, 9783/6 i 9783/7. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Burmistrz M. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm), po rozpatrzeniu wniosku [... ] Sp. z o.o. w S. B., w części "A" tejże decyzji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ewidencyjnej nr 9783/4A wraz z urządzeniami budowlanymi. Przebudowa sieci kanalizacji opadowej oraz sieci wodociągowej" w M. P. na działce ewid. 9783/4A oraz na działach ewid. Nr 9783/4B, 9783/4C, 9785/2 i 9786/3; w części "B" – ustalił zasady podziału nieruchomości działki nr 9783/4 położonej w M. P. Po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowo – Handlowego "[...]" Sp. z o.o. w S. B., Burmistrz M. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 93 ust. 1 – 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału działki Nr 9783/4, położonej w M. P. na działki Nr 9783/5, 9783/6 i 9783/7. Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. P. G., A. i P. M. oraz M. G. – aktualni użytkownicy wieczyści działki 9783/7 (powstałej w wyniku podziału działki 9783/4) – wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., podając, że pozwolenie na użytkowanie budynku zostało wydane na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu 11 grudnia 2006 r. (to jest przed wydaniem decyzji podziałowej) i wobec tego decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2010r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. P. z dnia [...] grudnia 2006 r. W dniu 23 lipca 2010 r. P. G., A. i P. M. oraz M. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy. Na tę decyzję P. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 115/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. uznał, że przedstawiona przez skarżącą interpretacja art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędna. Sąd wskazał, że przepis ten wprowadzał dwie niezależne od siebie przesłanki podziału nieruchomości, to jest: 1) zgodność z przepisami odrębnymi, 2) zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli decyzja taka została wydana przed dniem wniesienia wniosku o podział. W ocenie Sądu oznacza to, że pierwsza przesłanka miała zastosowanie tylko wtedy, jeżeli nie mogła mieć zastosowania przesłanka druga. Sąd podzielił stanowisko organu, że chociaż jeżeli chodzi o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 grudnia 2006 r. w części "B", dotyczącej zasad podziału nieruchomości stwierdzono jej nieważność (decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2010 r.) , to część dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (część "A") pozostała w mocy i stała się ostateczna. Dlatego też – w ocenie Sądu pierwszej instancji – Burmistrz M. P. mógł oprzeć się na tej decyzji i nie analizować już zgodności zamiaru podziału działki Nr 9783/4 z przepisami odrębnymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. P. z dnia [...] grudnia 2006 r. – P. G., A. i P. M. oraz M. G. nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w Krakowie, co stanowi poważną wadę obu jego decyzji. Jednakże Sąd uznał, że wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ ten i tak odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Zdaniem Sądu bowiem nie można mówić o wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych też powodów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła P. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) polegającą na przyjęciu, iż przepis ten zawiera dwie odrębne przesłanki dokonania podziału nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym uznanie, iż w sytuacji, gdy została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla takiej nieruchomości, jej podział może nastąpić w oparciu tylko o ustalenia tej decyzji, a ponadto naruszenie wskazanego przepisu poprzez dokonanie podziału nieruchomości wbrew warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza M. P. z dnia 21 grudnia 2006 r., nr [...], zatwierdzająca projekt podziału działki o nr 9783/4 pomimo rażącej sprzeczności z przepisami prawa odrębnymi, to jest określonymi między innymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r., 1995 r., Nr 10, poz. 46) oraz przepisami Prawa budowlanego jest zgodna z prawem; 3) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza M. P. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr GK.7430/24/06, zatwierdzająca projekt podziału działki o nr 9783/4 była wykonalna w dniu jej wydania, niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przepis ten nie ma zastosowania i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu; 4) błędną wykładnie art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości jest jedynie właściciel i użytkownik wieczysty zgodnie z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek zgodnie z art. 28 k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie mają legitymacji do złożenia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanka zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ówcześnie obowiązującego prawa nie była jedyną i wyłączną w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej była nią również zgodność z przepisami odrębnymi, a zatem również z przepisami budowlanymi w szerokim tego słowa znaczeniu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że aktualni właściciele przedmiotowej nieruchomości i współużytkownicy wieczyści gruntu mają w przedmiotowej sprawie interes prawny, który wynika z uprawnień właścicielskich oraz z faktu, iż mieszkają w nabytych od inwestora lokalach usytuowanych w budynku, w stosunku do którego nie powinna zapaść decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi zatem nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie skarżącego o nietrafności wydanej decyzji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stroną postępowania jest podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa, przy czym nie można utożsamiać interesu prawnego z interesem faktycznym. Podkreślić w tym miejscu należy, że do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Oznacza to jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala bowiem na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Wobec tego uznać należy, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Przy czym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej tegoż podmiotu. Brak bezpośredniości takiego wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżąca w chwili podziału nieruchomości była właścicielką, czy też użytkownikiem wieczystym dzielonej działki. W chwili podziału nieruchomości zaplanowane było dopiero zamierzenie inwestycyjne, to jest budowa bloku mieszkalnego, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dotyczy tego, iż śmietnik oraz butla gazowa przynależna do budynku zlokalizowanego na działce 9783/4 znajduje się na nieruchomości sąsiedniej, to jest na działce 9783/5. Argumenty podnoszone przez skarżącą dotyczą zatem realizacji inwestycji, a nie podziału nieruchomości, więc nie może być ona uznana za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro zatem skargę kasacyjną złożyła osoba nie legitymująca się interesem prawnym w niniejszej sprawie, to merytoryczne zarzuty tejże skargi nie mogły zostać rozpoznane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.