II SA/Kr 115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. II SA/Kr 115/11 UZASADNIENIE Na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowo - Handlowego "[...]" Sp. z o.o. w S. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdził projekt podziału działki Nr 1 , położonej w M. na działki Nr 2 , 3 i 4 . W uzasadnieniu Burmistrz powołał się na swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której w części "A" ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na działce Nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, natomiast w części "B" ustalił zasady podziału w/w nieruchomości. Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. P.G. , A. i P.M. , oraz M.G. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2006 r. Wnioskodawcy podali, iż pozwolenie na użytkowanie budynku zostało wydane na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu 11 grudnia 2006 r. (tj. przed wydaniem decyzji podziałowej) i wobec tego decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, bowiem dotyczy warunków technicznych, jakie nieruchomość tego rodzaju winna spełniać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnioskodawcy wskazali również, że po dokonaniu podziału działki nr 1 śmietnik oraz butle gazowe przynależne do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (lokalizowanego wcześniej na działce nr 1 ) znalazły się na nieruchomości sąsiedniej tj. na działce nr 2 , na której firma "[...]" wybudowała kolejny budynek wielorodzinny - co doprowadziło do ograniczenia prawa lokatorów budynku nr [...] i zdolności użytkowej tego budynku. Według Wnioskodawców taki stan rzeczy pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 14, § 16, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 10, póz. 46). Naruszenie w zaistniałym przypadku w/w wymienionych, wyraźnych, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych norm prawa materialnego powoduje, iż -nastąpiło rażące naruszenie prawa. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo - Handlowe "[...]" Sp. z o.o. w S. j złożyło wyjaśnienia. Podniesiono, iż wniosek jest bezpodstawny. Przede wszystkim, wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o unieważnienie w /w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówiło P.G., . A.M. , P.M. i M.G. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 200 r., zatwierdzającej projekt podziału działki Nr 1 , położonej w M. , stanowiącej własność Gminy M. i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowo - Handlowego [...] Sp. z o.o. w S. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kp.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Decyzja będąca przedmiotem postępowania, została wydana na podstawie art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., który w dniu wydania decyzji – [...] grudnia 2006 r. - brzmiał następująco: w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Oznacza to, że podstawową przesłanką obligującą wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w sytuacji braku piano zagospodarowania przestrzennego, jest jej zgodność z wcześniej wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Z akt sprawy wynika, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału była decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2006 r. w części "B" -ustalającej zasady podziału nieruchomości działki nr 1 położonej w M. Natomiast część "A" powyższej decyzji ustalająca warunki zabudowy, pozostaje w obrocie prawnym, jako zgodna z obowiązującym prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2 006 r. w części "B" - ustalającej zasady podziału nieruchomości - działki nr 1 z mocą ex tunc, nie skutkuje przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej na podstawie decyzji uznanej za nieważną, czyli w tym konkretnym przypadku - decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Przedstawione przez wnioskodawców uchybienia stanowiące w ich ocenie przykłady rażącego naruszenia prawa nie dotyczą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - w części regulującej zasady podziału nieruchomości. Zdaniem Kolegium, zarzuty wskazane we wniosku, odnoszą się do sposobu wykonania inwestycji, bowiem powołane we wniosku rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. nie stanowi podstawy prawnej w wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W dniu 23 lipca 2010 r. P.G. , , A. i P.M. oraz M.G. wnieśli w stosunku do powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku napisano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na zgodność z decyzją ustalającą warunki zabudowy, jako na podstawową przesłankę do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tymczasem powyżej wskazana przesłanka na gruncie ówcześnie obowiązującego prawa nie była wyłączną i jedyną na tym gruncie, gdyż była nią również zgodność z przepisami odrębnymi, a zatem również z przepisami budowlanymi w szerokim w tego słowa znaczeniu. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu art. 94 w tamtejszej wersji. W tamtejszych warunkach kryterium dopuszczalności dokonania podziału była zgodność z przepisami odrębnymi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz winien był zatem zbadać każdą z nich z osobna, dokonując szczegółowej analizy celu i sposobu przeznaczenia wydzielonych nieruchomości, do czego ostatecznie nie doszło biorąc pod uwagę wymogi przepisów prawa budowlanego wskazywane we wniosku o stwierdzenie nieważności. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w K. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nie było konieczne przeprowadzenie rozważań pod względem zgodności proponowanego podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi, ponieważ przepis art. 94 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał dwie odrębne przesłanki dokonania podziału nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: zgodność z przepisami odrębnymi, a jeżeli w odniesieniu do gruntu podlegającego podziałowi była wydana decyzja o warunkach zabudowy, zgodność z tą decyzją. Skoro zaś przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, została«wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr 1 , to jej podział mógł nastąpić w oparciu o ustalenia tej decyzji, tym bardziej, że w obrocie prawnym pozostała jej część "A", odnosząca się do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2006r. o zatwierdzeniu podziału działki nr 1 nie jest także obarczona wadą, o której mowa wart. 156 § l pkt. 5 k.p.a., tj. nie była niewykonalna w dniu j«j. wydania. Nie można przyjąć, iż przeprowadzenie podziału działki nr 1 mogłoby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego, zaś podnoszone przez wnioskodawców argumenty dotyczą swego rodzaju trudności technicznych, a to, jak wyżej wskazano, nie może prowadzić do wniosku, że decyzja jest w sposób trwale niewykonalna, w rozumieniu art. 156 § pkt. 5 k.p.a. W dniu 22 grudnia 2010 r. P.G. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera dwie, odrębne przesłanki dokonania podziału nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym uznanie, że w sytuacji gdy została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla takiej nieruchomości, jej podział może nastąpić w oparciu tylko o ustalenia tej decyzji, a ponadto naruszenie ww. przepisu poprzez dokonanie podziału nieruchomości wbrew warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2006 r. jest zgodna z prawem, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza M. z dnia była wykonalna w dniu jej wydania. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi napisano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie 94 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na zgodność z decyzją ustalającą warunki zabudowy, jako na podstawową przesłankę do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tymczasem przesłanka ta na gruncie ówcześnie obowiązującego prawa nie była wyłączną i jedyną na tym gruncie, gdyż była nią również zgodność z przepisami odrębnymi ,a zatem również z przepisami budowlanymi w szerokim w tego słowa znaczeniu. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu art. 94 w tamtejszej wersji. SKO winno zbadać szczegółowo czy zaskarżona decyzja jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącego ta ocena jest negatywna z uwagi na rażące naruszenie m.in. następujących przepisów: § 14 oraz § 16, § 18, §19, § 20, § 21, § 22 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. Burmistrz M. w sposób rażący dopuścił się naruszenia art. 94 ust. 1, ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji) poprzez brak zgodności podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi z zakresu prawa budowlanego oraz brak zgodności z warunkami określonymi w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy. Napisano dalej, że SKO nie ustosunkowało się do określonych we wniosku przyczyn w których skarżący upatruje niewykonalności decyzji. Organ uznał, iż w niniejszej sprawie może być rozpatrywana jedynie sytuacja, w której realizacja decyzji mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu prawa cywilnego, bowiem względy techniczne i ekonomiczne, ani trudności techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Organ nie odniósł się jednak do tego, iż w dniu jej wydania została również wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie na działkę o nr 1 Pozwolenie na użytkowanie budynku zostało wydane na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu 11 grudnia 2006 r., kiedy to odbyła się kontrola przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucja nadzwyczajną, będącą wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i odnoszącą się do szczególnych naruszeń prawa. Dlatego też - zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni - przyczyny nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane ścieśniająco. Każdy organ administracyjny mający kompetencje do stwierdzenia nieważności winien zatem szczególnie starannie analizować te przyczyny, a decyzja o stwierdzeniu nieważności powinna być wyjątkiem i nie być wydawana pochopnie. Ta reguła ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca powołała dwie, niezależne od siebie przyczyny, które - jej zdaniem -powinny stanowić przesłankę dla stwierdzenia nieważności Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2006 r. Argumentacja podana w skardze, a przedtem we wniosku o ponowne załatwienie sprawy jest w obu przypadkach błędna. Po pierwsze, błędna jest przedstawiona przez skarżącą interpretacja art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wersji obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przepis ten rzeczywiście wprowadzał dwie niezależne od siebie przesłanki podziału nieruchomości: 1). Zgodność z przepisami odrębnymi, 2). Zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli decyzja taka została wydana przed dniem wniesienia wniosku o podział. Jednakże przesłanki te nie zostały w analizowanym przepisie ułożone według zasady koniunkcji. Nie są one bowiem oddzielone od siebie spójnikiem "i", "oraz" lub spójnikiem równoznacznym, ale zostały oddzielone spójnikiem "a". Oznacza to oczywiście, że pierwsza przesłanka (zgodność z przepisami odrębnymi) miała zastosowanie tylko wtedy, jeżeli nie mogła mieć zastosowania przesłanka druga, czyli w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie decyzja taka została wydana w dniu [...] grudnia 2006 r. i choć jej część, dotycząca zasad podziału nieruchomości (część "B") uległa potem stwierdzeniu nieważności, to część dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (część "A") pozostała w mocy i stała się ostateczna. Dlatego Burmistrz M. mógł oprzeć się na tej decyzji i nie analizować już zgodności zamiaru podziału działki Nr 1 z przepisami odrębnymi. Dlatego też zarzut naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa przez brak zbadania zgodności podziału z przepisami odrębnymi jest bezpodstawny. Po drugie, nie został należycie wyjaśniony przez skarżącą zarzut obarczenia zakwestionowanej decyzji wadą niewykonalności. Z jej wywodów można się domyślać, że chodzi o* to, że wykonanie decyzji zatwierdzającej podział działki Nr 1 prowadziłoby do naruszenia warunków technicznych, jakie nieruchomość powinna spełniać, zgodnie z przepisami prawa, zwłaszcza prawa budowlanego. Jeżeli tak, to należy podkreślić, że skarżąca mylnie interpretuje pojęcie niewykonalności decyzji. Zdaniem skarżącej niewykonalność tej decyzji polega także na tym, że stoi jej na przeszkodzie wydana decyzja pozawalająca na użytkowanie budynku stojącego na działce. Niewykonalność decyzji nie polega jednak na tym, że wykonanie miałoby naruszać jakiekolwiek przepisy prawa lub naruszać inną wydana decyzję administracyjną. Ponadto w argumentacji tej skarżąca sięga do warunków technicznych, jakie powinny spełniać budynki, a więc do przepisów, które nie obowiązują w sprawie podziału nieruchomości, a należą do innej sprawy administracyjnej. Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie można również mówić o wadzie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych też powodów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Pozostaje do wyjaśnienia jeszcze jedna, kluczowa okoliczność, o jakiej była mowa w wyjaśnieniach złożonych w sprawie przez Przedsiębiorstwo "[...]". Przedsiębiorstwo to wskazało bowiem trafnie, że składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2006 r. -P.G. , A. P.M. oraz M. G. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu. Rzeczywiście - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym -stronami w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści danej nieruchomości. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. , co niewątpliwie stanowi poważną wadę obu jego decyzji. Jednakże Sąd uznał, że wada ta nie miała i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro Kolegium i tak odmówiło stwierdzenia nieważności spornej decyzji. W opisanych okolicznościach, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).