II OSK 2419/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 328/11 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 328/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...] położonej w Z., gmina Kościerzyna, obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami budowlanymi. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: P. K., wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 roku, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie o zawieszenie opisanego wyżej postępowania do chwili zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu należącej do niego działki. Rozpoznając odwołanie od postanowienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podkreślił, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, bowiem kwestia uchwalenia, bądź też nie, zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sprawy rozstrzygane są w oparciu o obowiązujący stan prawny. Kwestia przyszłej zmiany planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym i nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Również kwestia planowanego przez Gminę Kościerzyna przystąpienia do sporządzania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kościerzyna" nie ma wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia, gdyż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jego podejmowania. W skardze na powyższe postanowienie P. K. wskazał, że złożył wniosek do Wójta Gminy Kościerzyna o zmianę planu miejscowego dla terenu przedmiotowej działki, w celu wywiązania się z przesłanki legalizacji polegającej na zgodności inwestycji z planem, a następnie wniósł do organu i instancji o zawieszenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego zabudowy tejże działki. W jego ocenie rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż skarżący domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania na terenie działki nr [...], położonej w Z., w warunkach samowoli budowlanej, obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami budowlanymi. Uzasadnił swoje żądanie tym, że złożył wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób aby dopuszczał on budownictwo rekreacyjne oraz złożył wniosek do toczącego się postępowania w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu gruntu, na którym samowolnie wybudował obiekt letniskowy. Sąd podkreślił, iż złożenie powyższych wniosków w żadnym razie nie uzasadniało przyjęcia, że prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostaną w ogóle podjęte, gdyż wniosek o taką zmianę nie wiąże organu gminy i nie obliguje go do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu, a jeżeli prace te zostaną lub zostały podjęte, że zakończą się uchwaleniem planu miejscowego dla skarżącego korzystnego. Podobnie ewentualna zmiana studium nie musi być dla skarżącego korzystna w zakresie ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego terenu. Ponadto w niniejszej sprawie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 roku, nr V/44/07, który umożliwia zbadanie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działania skarżącego nie wpływają w żaden sposób na postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy i nie są warunkiem wydania w tym przedmiocie decyzji przez organy nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwlekanie organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji, do jakiego chce doprowadzić skarżący, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a stanowiłoby bezpodstawne naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej orzekają według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mieć bowiem należy na uwadze, że istnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oznacza, że został uchwalony akt prawa miejscowego określający przeznaczenie tego terenu, zaś skarżący nie może realizować, czy też zalegalizować, inwestycji budowlanej na swojej nieruchomości, bez wykazania jej zgodności z tym planem. Przewidywana przez skarżącego możliwość innego przeznaczenia terenu po zmianie planu na cele budownictwa mieszkaniowego, czy też rekreacyjnego, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie o nakazanie rozbiórki, niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się studium. Uchwalenie bowiem zmiany studium, jak również zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie jest zaś zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. Uznając, iż w przedmiotowej sprawie organy słusznie przyjęły, że nie było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono "naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, to jest nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 97 par. 1 pkt. 4 K.p.a. i nie zastosowano środka określonego w art. 125 par. 1 pkt. 1 polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustosunkowania się Gminy Kościerzyna do złożonego wniosku do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kościerzyna a w konsekwencji zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego działkę skarżącego (...)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na jej prawny charakter jako akt prawa miejscowego należy uznać za "inny organ" co spełnia wymogi art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Skarżący wskazał też, iż pismem Urzędu Gminy Kościerzyna [...] z dnia [...] lipca 2011 r. poinformowano go, że do 30 grudnia 2011 r. zostaną rozpatrzone wnioski do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna, czyli terenu na którym zlokalizowana jest działka [...]. Tak więc istnieją wszelkie przesłanki do uznania wdrożonych postępowań od których uzależnione jest rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jako spełniające wymogi określone jako "zagadnienie wstępne". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Nie można jako usprawiedliwiony uznać zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide: orzeczenia NSA z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Teza ta – zachowująca zasadność do dnia dzisiejszego – jest w pełni podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że pomiędzy sprawą dotyczącą wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...], a kwestią uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu i poprzedzającego go studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową działkę nie istnieje taki związek normatywny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Już w wyroku z dnia 24 września 1987 r. sygn. akt IV SA 502/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 10) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że możliwość zmiany przeznaczenia terenu w opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą poprzedza sporządzenie studium jest elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma możliwości wpływu na fakt jej podjęcia, może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Identycznie ocenić należy inicjatywę o podjęcie prac w zakresie zmiany studium bądź planu. Podkreślić należy, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sprawy rozstrzygane są w oparciu o obowiązujący stan prawny. Z tych samych względów brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowadministracyjnego w trybie art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracji. Powyżej przedstawione okoliczności skutkowały także oddaleniem wniosku o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sytuacji braku zgodnego wniosku stron o zawieszenie w trybie art. 192 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.