II SA/Gd 328/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lutego 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2010 roku, nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...] położonej w Z. gmina K., obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami budowlanymi, prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że P. K., wnioskiem z dnia 5 listopada 2010 roku, zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie opisanego wyżej postępowania do chwili zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu należącej do niego działki. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, bowiem kwestia uchwalenia, bądź też nie, zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sprawy rozstrzygane są w oparciu o obowiązujący stan prawny. Kwestia przyszłej zmiany planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym i nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Również kwestia planowanego przez Gminę przystąpienia do sporządzania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy" nie ma wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia, gdyż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jego podejmowania. W skardze na powyższe postanowienie P. K. wyjaśnił, iż złożył wniosek do Wójta Gminy o zmianę planu miejscowego dla terenu przedmiotowej działki, w celu wywiązania się z przesłanki legalizacji polegającej na zgodności inwestycji z planem, a następnie wniósł do organu I instancji o zawieszenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego zabudowy tejże działki. W jego ocenie rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania na terenie działki nr [...], położonej w Z., w warunkach samowoli budowlanej, obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami budowlanymi. Uzasadnił swoje żądanie tym, że złożył wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób aby dopuszczał on budownictwo rekreacyjne oraz złożył wniosek do toczącego się postępowania w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu gruntu, na którym samowolnie wybudował obiekt letniskowy. Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącemu, iż złożenie przez niego powyższych wniosków w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia, że prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostaną w ogóle podjęte, gdyż wniosek o taką zmianę nie wiąże organu gminy i nie obliguje go do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu, a jeżeli prace te zostaną lub zostały podjęte, że zakończą się uchwaleniem planu miejscowego dla skarżącego korzystnego. Podobnie ewentualna zmiana studium nie musi być dla skarżącego korzystna w zakresie ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego terenu. W niniejszej sprawie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 roku, nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny W., z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 roku, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2007 roku, nr 106, pod pozycją 1720 (obejmujący teren przedmiotowej działki), który umożliwia zbadanie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości stanowisko organów, zgodnie z którym opisane powyżej działania skarżącego nie wpływają w żaden sposób na postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy i nie są warunkiem wydania w tym przedmiocie decyzji przez organy nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczyć tu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 października 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1612/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 746679), zgodnie z którym: "Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji". W niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwlekanie organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji, do jakiego chce doprowadzić skarżący, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a stanowiłoby bezpodstawne naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej orzekają według stanu prawnego (w tym kreowanego przez przepisy prawa miejscowego) istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej, a ponadto naruszałoby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw. Jednocześnie brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mieć bowiem należy na uwadze, że istnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oznacza, że został uchwalony akt prawa miejscowego określający przeznaczenie tego terenu, zaś skarżący nie może realizować, czy też zalegalizować, inwestycji budowlanej na swojej nieruchomości, bez wykazania jej zgodności z tym planem. Brak ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącego, przeznaczających ją na cele związane z budownictwem mieszkalnym, czy rekreacyjnym, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, choć z akt administracyjnych wynika, że zainicjowane zostały prace planistyczne dla tego terenu, polegające na przystąpieniu do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.". Jednakże, przy nadal obowiązującym stanie prawnym, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywana przez skarżącego możliwość innego przeznaczenia terenu po zmianie planu na cele budownictwa mieszkaniowego, czy też rekreacyjnego, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o nakazanie rozbiórki, niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się studium. Uchwalenie bowiem zmiany studium, jak również zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. Z uchwaleniem zmiany studium należy wiązać przyjęcie przez radę gminy dokumentu stanowiącego podstawę kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei z uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zmiana stanu prawnego w zakresie dotyczącym prawa miejscowego, zagadnieniem wstępnym zaś jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie jest zaś zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że ewentualne postępowania w sprawach zmiany studium, jak również zmiany planu miejscowego, nie stanowią przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. W tej sytuacji należało uznać, że organy trafnie, zgodnie z prawem przyjęły, iż nie było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ją oddalił.