II OSK 1402/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 277/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, pozwolenia na rozbiórkę i budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Bd 277/06 ze skargi A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody K.– P. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Starosty M. z dnia [...], wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, pozwolenia na rozbiórkę i budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne: Decyzją z dnia [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku usługowego i budowę kamieniczki o funkcji usługowej w M. przy [...] (działka nr [...]) dla K. P. wskazując, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołączył do niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy oraz projekt budowlany wraz z uzgodnieniami i opiniami. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji A. K. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że obowiązkiem organu administracji było dokładne sprawdzenie czy inwestorowi rzeczywiście przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Planowana inwestycja wykraczała bowiem poza uprawnienia inwestora wynikające z umowy dzierżawy nieruchomości i stała w sprzeczności z planami Gminy M. zakreślonymi w opracowaniu "Analiza ruchu i studium jego usprawnień w mieście M.". W ocenie odwołującej organ nie rozpatrzył nadto zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa własności poprzez planowanie przebiegu instalacji wewnętrznej inwestycji przez jej budynek; usytuowania projektowanego budynku nad kolektorem kanalizacji oraz braku w projekcie osadnika ścieków. Nadto skarżąca wywiodła, że organ I instancji nie ustosunkował się i nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie spraw akustycznych wiążących się z planowaną inwestycją. Wojewoda K. – P. w następstwie rozpatrzenia odwołania utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy podzielając ustalenia prawne i faktycznie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor składa na swoją odpowiedzialność; organ nie jest zaś uprawniony do sprawdzenia jego prawdziwości. Jednocześnie podano, że organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są uprawnione do rozpatrywania rozwiązań projektowych z uwagi na to, iż całkowitą odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania ponosi projektant. W skardze do Sądu administracyjnego A. K. podtrzymując zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w istocie organ nie dokonał merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów tyczących się usytuowania projektowanego budynku nad kolektorem kanalizacji oraz braku zaznaczenia na mapie sytuacyjno – wysokościowej odcinka sieci gazowej. Zdaniem skarżącej w świetle aneksu do umowy dzierżawy nieruchomości, projektowana inwestycja nie mogła być uznana za "konieczną inwestycję" albowiem projekt przewidywał całkowitą zmianę sposobu zagospodarowania i zabudowy dzierżawionej nieruchomości. Z kolei zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości gminy na okres przekraczający trzy lata wymagało zgody rady gminy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Gmina M. co prawda taką zgodę wyraziła, jednakże nie obejmowała ona wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, powołując art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207,poz.2016), że w sytuacji gdy skarżąca kwestionowała uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wysuwała w tym zakresie konkretne zarzuty obowiązkiem organów było dokonanie ich wyczerpującej analizy patrząc przez pryzmat dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, zwłaszcza aneksu z dnia [...] do umowy dzierżawy zawartej w dniu [...]. Nadto organy nie ustaliły, czy w sprawie podjęta została stosowna uchwała Rady Miejskiej w M. mająca za przedmiot wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres przekraczający trzy lata. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie w sposób nieprawidłowy nie zakwestionowano nadto okoliczności, że w projekcie rozbiórki inwestor figurował jako właściciel nieruchomości mimo, iż prawo własności przysługiwało w istocie Gminie M.. Ponadto organ odwoławczy w sposób nieuprawniony odmówił merytorycznego rozpoznania części zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Tym samym powstała sytuacja uniemożliwiająca Sądowi pierwszej instancji weryfikację prawidłowości poczynionych przez organ konkluzji odnośnie złożonego projektu budowlanego i sprawdzenie czy zachodzą niezbędne warunki do rozbiórki i wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie uniemożliwiono skarżącej wysunięcie zarzutów merytorycznych co, zdaniem Sądu, stanowiło pozbawienie jej instancji odwoławczej. Przedmiotowy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną pełnomocnik uczestniczki – adwokat - postępowania K. P.. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił Sądowi I instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja Wojewody K. – P. oraz decyzja Starosty M. wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy szczegółowa analiza wydanych rozstrzygnięć oraz zebranego materiału dowodowego wskazuje na ich prawidłowość oraz na brak podstaw do uchylenia decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej załączając szereg dowodów w postaci dokumentów podniósł, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd meriti jest przejawem daleko idącego formalizmu prawnego. Ustawowy brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uzasadnia bowiem tezę, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego uzupełnienia argumentacji zawartej w badanych decyzjach administracyjnych. W ocenie pełnomocnika stanowisko organów administracji architektoniczno – budowlanej w kwestii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów prawidłowe. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny wysuwając pod adresem organów określony zarzut braku stosownej interpretacji umowy dzierżawy wraz z aneksem mógł sam dokonać oceny bez konieczności uchylania wydanych rozstrzygnięć administracyjnych i bez niepotrzebnego przewlekania sprawy. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie ma też wątpliwości co do tego, czy w sprawie zapadła stosowna uchwała rady miejskiej wrażająca zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na okres przekraczający trzy lata. Z kolei zgoda właściciela nieruchomości na dokonanie rozbiórki, w tym przypadku Gminy M. wynikała w sposób dorozumiany z decyzji Burmistrza M. o warunkach zabudowy kamieniczki o funkcji usługowej w miejscu lokalizacji dotychczasowego budynku usługowego. W ocenie pełnomocnika nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem Sądu w kwestii nieustosunkowania się przez organy administracji do wysuwanych przez skarżącą zarzutów co do zgodności zagospodarowania działki z obowiązującymi przepisami. W świetle orzecznictwa istnienie w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącza bowiem w toku postępowania o pozwolenie na budowę możliwość podnoszenia zarzutu o niezgodności inwestycji z prawem. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej A. K. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej wniesiona skarga kasacyjna w istocie stanowi wyłącznie przejaw polemiki z prawidłowym uzasadnieniem wyroku i nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego. Odmienna ocena materiału dowodowego dokonana przez uczestniczkę postępowania nie uzasadnia bowiem twierdzenia, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji. Nadto w ocenie pełnomocnika A. K. niedopuszczalne było powołanie nowych dowodów w skardze kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem Sądem faktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona wprost w art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Stosownie zaś do przepisu art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne jest przypomnienie, że w odniesieniu do prawa materialnego obowiązkiem skarżącego jest podanie na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy z kolei wskazać wprost przepisy tego prawa naruszone przez Sąd; nadto wskazać należy na czym polegało określone uchybienie i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że skarga kasacyjna wskazuje naruszenia przepisów postępowania sądowego (powołując art. 174 pkt 2 oraz ogólnie art. 145 § 1 pkt 1 jak i w uzasadnieniu art. 136 § 1 P.p.s.a.). Brak jednak w skardze kasacyjnej wprost zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, gdyż w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się zawartej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zarzut ogranicza się do wskazania, że Sąd winien był samodzielnie dokonać "interpretacji prawa" wynikającej z załączonej umowy dzierżawnej. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie kwestionuje się stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Stąd też należy zauważyć, że podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd wymaga przedstawienia w skardze kasacyjnej stosownych przepisów postępowania sądowego, które - zdaniem wnoszącego tę skargę - zostały naruszone. Sąd pierwszej instancji dokonuje bowiem kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji mając na uwadze normę zawartą w art. 80 k.p.a., która to zobowiązuje organy do oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Wydanie wyroku kasacyjnego w odniesieniu do rozstrzygnięć administracyjnych przez sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest z kolei konsekwencją zastosowania przez ten Sąd przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego. Autor skargi kasacyjnej wskazał zaś ogólnie, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż wydane decyzje administracyjne naruszają prawo materialne jak i przepisy postępowania. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej nie było poprawne. Ograniczono bowiem w sposób istotny możliwość zbadania czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiera trzy podpunkty-litery). Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznał, że należało ją rozpatrzyć merytorycznie. Analiza podstawy kasacyjnej jak i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej pozwala na wyprowadzenie wniosku, że wniesiony środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, w świetle przepisów odnoszących się w sposób generalny do kognicji sądów administracyjnych nie można uznać argumentu, że to na Sąd I instancji nałożony jest obowiązek "interpretacji prawnej" dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym umowy dzierżawy oraz stosownego do niej aneksu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Dopiero stwierdzenie wadliwości w interpretacji dowodu, o ile ma to istotny wpływ na wynik sprawy, spowoduje reakcję Sądu. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego. W istocie więc Sąd I instancji powinien ocenić postępowanie administracyjne oraz prawidłowość dokonanych ustaleń przez organy administracyjne przyjmując wskazane kryteria legalności decyzji. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a koncentrująca się wokół kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłaby być uznana, mając na uwadze literalną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, za ocenę zbyt kategoryczną i ogólną w sytuacji, gdyby w skardze kasacyjnej wysunięto wobec Sądu I instancji zarzut naruszenia tego prawa materialnego. W tej konkretnej sprawie Sąd wskazując na określone uchybienia proceduralne zasadnie zaś przyjął, że wobec wątpliwości natury faktycznej zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego, w tym wynikających z treści aneksu do umowy dzierżawy nieruchomości, obowiązkiem organów administracji było dokładne wyjaśnienie spornych kwestii odnośnie złożonego przez inwestora oświadczenia z uwagi na treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podobnie należy odnieść się do kwestii braku w aktach uchwały Rady Miasta M. o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie spornej nieruchomości na okres przekraczający trzy lata. Przedmiotowy brak potwierdził de facto Autor skargi kasacyjnej (s. 4) załączając odpis tej uchwały do skargi kasacyjnej. Za prawidłowe należało również uznać rozważania Sądu meriti kwestionujące ustalenia organów administracji w zakresie przysługiwania inwestorowi prawa własności nieruchomości. Słusznie uznano, że organy obu instancji za właściciela obiektów przeznaczonych do rozbiórki nieprawidłowo uznały inwestora. W aktach brak było bowiem stosownej zgody właściciela nieruchomości na rozbiórkę. Oczywiste jest, że nie można jej było domniemywać z faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co sugeruje w skardze kasacyjnej pełnomocnik K. P.. Nadto, z faktu posiadania przez uczestniczkę postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynikało swoiste zwolnienie z obowiązku zagospodarowania działki zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za niezasadne należało także uznać podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty koncentrujące się wokół błędnej oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie obowiązku odniesienia się przez organ do podniesionych w toku postępowania zarzutów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem zasadne stwierdzenie, że organ administracji publicznej w toku postępowania winien był ustosunkować się do wszystkich zarzutów zgłaszanych w czasie postępowania administracyjnego i to niezależnie od ich charakteru. Zobowiązywała go do tego bowiem wprost wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, znajdująca dalsze rozwiniecie zwłaszcza w art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy odmawiając merytorycznego rozpatrzenia części zarzutów nie rozważył każdego z nich osobno w sposób dogłębny jak i ich charakteru, a swoje rozstrzygnięcie w tej kwestii uzasadnił jedynie brakiem stosownego upoważnienia ustawowego. Taka argumentacja nie mogła być jednak uznana za prawidłową w świetle kanonów postępowania administracyjnego wyznaczonych przepisami k.p.a. tym bardziej, że część zarzutów była w pełni zasadna. Tym samym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo ocenił wydane w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne i z uwagi na dostrzeżone wady wyeliminował je z obrotu prawnego. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że generalną zasadą wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego jest niedopuszczalność zgłoszenia w jego toku nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów. Stąd też niedopuszczalne byłoby dopuszczenie nowych dowodów, załączonych do skargi kasacyjnej celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy – P.p.s.a.