II GSK 756/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.-T. "K." Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1060/09 w sprawie ze skargi P. S.-T. "K." Spółki z o.o. w R. na decyzję Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1060/09, oddalił skargę P. "K." Sp. z o.o. w R. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, z następującym uzasadnieniem. W wyniku przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2009 r. kontroli samochodu ciężarowego marki D. o nr rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą należącego do P. "K." Sp. z o.o. w R. Komendant Placówki Straży Granicznej w C. – po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonywania transportu drogowego z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) – decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości 1.000,00 zł. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż kierujący pojazdem prowadził ten pojazd podczas trwania okresowego ograniczenia oraz zakazu ruchu określonej kategorii pojazdów po drogach nie podlegając wyjątkom oraz wyłączeniom zawartym w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 147, poz. 1040, dalej: rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r.). W szczególności ustalono, że przewóz był wykonywany w dniu 4 lipca 2009 r. tj. w sobotę, między godz. 8:00 a godz. 14:00 na drodze krajowej S1, samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej zestawu powyżej 12 t (§ 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r.). Organ nie uwzględnił składanych w toku postępowania wyjaśnień przewoźnika, jakoby w sprawie znajdowało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Wbrew bowiem twierdzeniom przewoźnika nie można uznać, że kontrolowany pojazd powracał z zagranicy w celu zakończenia przewozu drogowego, gdyż – jak ustalono na podstawie zgromadzonych dokumentów – przewóz rozpoczął się w miejscowości Gyor (Węgry) i miał się zakończyć w miejscowości Born (Holandia). Po rozpoznaniu odwołania strony Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R., decyzją dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ nie podzielił argumentacji strony, co do wadliwej wykładni § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. i wskazał, że poddany kontroli przewóz należy traktować jako przewóz zdefiniowany w art. 4 pkt 6a w zw. z pkt 2 i 3 u.t.d. Odnosząc się do zarzutu badania wyłącznie treści listu przewozowego na okoliczność trasy przewozu, organ stwierdził, że to właśnie ten dokument świadczy o faktycznej trasie przewozu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną jest, czy w sprawie winno mieć zastosowanie wyłączenie zakazu ruchu w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. Spór co do wykładni i zastosowania tego przepisu w ocenie Sądu sprowadza się w istocie do oceny, czy kontrolowany pojazd powracał z zagranicy w celu zakończenia przewozu drogowego. WSA powołał art. 4 pkt 6a u.t.d. i stwierdził, że przewóz dokonywany kontrolowanym pojazdem nie może być w niniejszej sprawie rozumiany jako przewóz, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006. Z treści art. 4 tego rozporządzenia wynika bowiem, że użyta w nim definicja przewozu ma zastosowanie jedynie dla celów tego rozporządzenia. Oznacza to, że znajdzie ona zastosowanie również w prawie krajowym, ale jedynie w sytuacjach, które regulowane są przedmiotem rozporządzenia wspólnotowego. Stąd organy obu instancji trafnie przyjęły, że rozumienie pojęcia przewozu użyte w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. wynikać będzie z definicji pojęcia transportu drogowego, a w tym konkretnym przypadku międzynarodowego transportu drogowego (art. 4 pkt 2 u.t.d.). W takiej sytuacji Sąd za prawidłowe przyjął ustalenie, że skarżący wykonywał przewóz na trasie Gyor (Węgry) – Born (Holandia). Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Pomijając, że dla organów orzekających wystarczającym dowodem do ustalenia trasy przewozu, w tym miejsca jej zakończenia, był list przewozowy, to inne przeprowadzone dowody i zgromadzony materiał potwierdzają okoliczność, że miejscem docelowym tego przewozu była miejscowość położona poza granicami Polski. W żaden sposób nie zmienia tego faktu konieczność dokonania przerwy w przewozie. Nie ma przy tym znaczenia, czym owa przerwa została spowodowana. W żadnym bowiem przypadku przerwa taka nie może być rozumiana jako zakończenie przewozu w rozumieniu powołanego przepisu rozporządzenia. Przewóz tak należy zorganizować, aby dotarcie do miejsca przerwy w jego wykonywaniu nastąpiło przed okresem zakazu ruchu pojazdów. P. "K." Sp. z o.o. w R. skargą kasacyjną zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, pomimo wyraźnego w tym zakresie wniosku strony i w następstwie tego wadliwe przyjęcie, że kierowca wykonywał w dniu kontroli przewóz z miejsca załadunku, to jest Gyor na Węgrzech do miejsca rozładunku czyli na terytorium Holandii, tranzytując jedynie terytorium Polski, podczas gdy faktycznie przewóz poddany kontroli w dniu 4 lipca 2009 r. wykonywany był z miejsca załadunku do miejsca znajdującego się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i tutaj się faktycznie się zakończył. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r., poprzez uznanie przez organ administracji publicznej, że dojazd do miejsca odpoczynku kierowcy, a tym samym miejsca zaplanowanego zakończenia przewozu nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w przywołanym przepisie i w konsekwencji wadliwego zastosowania przepisów sankcjonujących z naruszeniem ich hipotezy, w szczególności art. 92 ust.1 u.t.d. i Ip. 13.2 załącznika do tej ustawy, a także art. 4 pkt 2 u.t.d. przez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że – wbrew stanowisku organów kontrolnych i Sądu I instancji – nie można zapisów wynikających z dokumentu CMR, a wskazujących na miejsce początkowe i miejsce docelowe wykonywanej usługi przewozowej utożsamiać z pojęciem przewozu drogowego funkcjonującym w ustawie o transporcie drogowym, a szczególnie art. 4 pkt 2 tej ustawy, który to przepis mówi o działalności gospodarczej, a nie o konkretnych przewozach. Wynikające z dokumentu CMR zapisy, wskazujące na punkty krańcowe usługi przewozowej mają charakter wyłącznie umowny, będący wynikiem uzgodnienia między stronami, które w sposób dowolny określać mogą postanowienia kształtowanego między nimi kontraktu. Spółka podkreśliła, iż dokument CMR, który niewątpliwie stanowić może dowód w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, jest dokumentem o charakterze cywilnoprawnym, pozwalającym stronom na dokonywanie w nich dowolnych zapisów, choć w ściśle określonych pozycjach. Zdaniem autora skargi kasacyjnej gdyby w rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego, organ kontrolny i Sąd uwzględniły wyjaśnienia strony – wskazujące na fakt zakończenia przewozu na terytorium RP w związku z koniecznością odebrania odpoczynku – postąpiłby zgodnie z przepisem rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. dającym przewoźnikowi prawo do wykonywania przewozu pomimo faktu obowiązywania zakazów ruchu. Dla osiągnięcia tego celu wystarczające było dokonanie analizy przedstawionych przez stronę wydruków z tachografu cyfrowego wskazujących na fakt zakończenia przewozu w dniu 4 lipca 2009 r. w celu odebrania wymaganego odpoczynku tygodniowego. Spółka nie podzieliła argumentacji organu, iż takie rozumienie zakończenia przewozu stanowiłoby podstawę do obejścia obowiązujących w tym zakresie przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono bowiem zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Uzasadnia to odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Przy kontroli prawidłowości ustaleń stanu faktycznego należy mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi na pytanie czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie a w konsekwencji i dyspozycji określonej normy materialnoprawnej. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach przepisy § 2 – wprowadzającego okresowe ograniczenia ruchu określonych pojazdów, poprzez zakaz ich ruchu na drogach na obszarze całego kraju, w określonych terminach – nie mają zastosowania (m.in.) do pojazdów powracających z zagranicy w celu zakończenia przewozu drogowego lub do odbiorcy przewożonego ładunku, mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod warunkiem posiadania przez kierowcę ważnej rocznej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych (§ 3 ust. 1 pkt 5). Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że odstępstwo od wprowadzonego zakazu ruchu dotyczy sytuacji, gdy pojazd powraca z zagranicy w celu zakończenia przewozu lub też gdy pojazd powraca z zagranicy do odbiorcy towaru, przy czym w obu przypadkach dodatkowym warunkiem jest posiadanie przez kierowcę określonej karty opłaty za przejazd. W świetle sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zagadnieniem kluczowym w sprawie jest to, jak należy rozumieć "zakończenie przewozu". Poza sporem przepisy powołanego rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie dookreślają tego sformułowania. Ponieważ podstawą prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o okresowych ograniczeniach ruchu pojazdów na drogach lub zakazie ruchu niektórych ich rodzajów jest art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d. uzasadnione jest – jak uczynił to Sąd I instancji – zastosowanie definicji przewozu zawartej w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6a u.t.d. użyte w ustawie określenie "przewóz drogowy" oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006". Art. 4 lit. a) wskazanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi jednoznacznie, że zawarte w nim definicje znajdują zastosowanie dla celów tego rozporządzenia. Trafne jest zatem stanowisko WSA, że definicja ta ma zastosowanie również w prawie krajowym ale w sytuacjach regulowanych wspólnotowym rozporządzeniem. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy pojęcie przewozu drogowego - w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. – wynikać będzie z pojęcia transportu drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d. międzynarodowy transport drogowy oznacza zaś podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wywieść należy, że przed dojazdem do miejsca docelowego nie można mówić o zakończeniu przewozu. W konsekwencji tego pojazd w drodze do miejsca docelowego, nawet jeżeli po przekroczeniu granicy przejeżdża przez terytorium RP, nie może być uznany za pojazd powracający z zagranicy w celu zakończenia przewozu drogowego. Przerwa w przewozie, bez względu na przyczynę, nie oznacza zakończenia przewozu. Bez znaczenia jest zatem czy zamiarem przewoźnika – jak podnosi skarżący – było wykonanie przewozu jednym ciągiem czy etapami, z przerwami. Znaczenia nie ma też czy trasa przewozu między miejscem początkowym i docelowym musiała przebiegać przez terytorium RP i czy była trasą najkrótszą. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można też przyjąć, by o zakończeniu przewozu – w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. – decydowały ramy czasowe przewidziane dla pracy kierowców. Nie bez powodu powołany wyżej art. 92 ust. 1 u.t.d., wprowadzający kary pieniężne za nieprawidłowe wykonywanie przewozu, odróżnia naruszenie przepisów o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów (pkt 5) od naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2). Gdyby przychylić się do poglądu skarżącego, że konieczność przerwy w pracy kierowcy i jego prawo do odpoczynku wyznaczają zakończenie przewozu w rozumieniu interpretowanej normy to prowadziłoby to do nierównego traktowania przewozów. Pojazdy z jednoosobową załogą – co do możliwości jazdy w czasie objętym ograniczeniami czy zakazem ruchu – byłyby w sytuacji innej od pojazdów, w których kierowca miałby zmiennika. Pamiętać przy tym należy, że wymienienie pojazdów – w stosunku do których nie stosuje się ograniczeń i zakazu ruchu – ma charakter wyjątku, co wyklucza możliwość dokonania interpretacji rozszerzającej. Skład orzekający podziela stanowisko, że konieczność przerwy w pracy i odpoczynku przez kierowcę nie może prowadzić do naruszenia innych przepisów, w tym przypadku przepisów o ograniczeniu i zakazie ruchu pojazdów. To na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek takiego zorganizowania przewozów, aby były one zgodne z wszystkimi obowiązującymi przepisami prawa. Odmienna interpretacja przepisów rozporządzenia, przy założeniu, że każdy przewóz dokonywany etapami kończy się wraz zakończeniem danego etapu, prowadziłaby w istocie do sytuacji, w której nie osiągnięto by celów założonych przy wprowadzaniu zakazu i ograniczeń w ruchu pojazdów. W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. nie może być uznany za usprawiedliwiony. Prawidłowy sposób zrozumienia tego unormowania prowadzi do wniosku, że aby ocenić czy pojazd powraca z zagranicy celem zakończenia przewozu – a tym samym czy wobec tego pojazdu nie stosuje się ograniczeń i zakazu ruchu – konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy pojazd dojechał do miejsca docelowego. Ustalenie, że w rozpoznawanym przypadku miejscem początkowym przewozu – w rozumieniu art. 4 u.t.d. – był Gyor (Węgry) a miejscem docelowym Born (Holandia) wynika z całokształtu materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym z treści dokumentu przewozowego CMR. Zgodzić należy się ze skarżącym, że umowa przewozu także w trakcie przewozu może zostać zmieniona również co do miejsca docelowego przewozu, co może zostać wykazane przy pomocy różnych środków dowodowych. Podkreślenia wymaga jednak, że w rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej umowne miejsce docelowe w istocie sporne nie jest. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej sformułował przy założeniu przez siebie, że dojazd pojazdu do miejsca odpoczynku kierowcy podlega wyłączeniu określonemu w ww. § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. Tymczasem w świetle poczynionych dotąd rozważań okoliczności dotyczące przerwy w przewozie związanej z czasem pracy kierowcy nie są okolicznościami prawotwórczymi. Celem postępowania dowodowego – na co na wstępie rozważań zwrócono już uwagę – jest wyłącznie ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawnej. W tym stanie rzeczy zarzut, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mimo wniosków strony jest chybiony. W konsekwencji – skoro z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skontrolowany przewóz był wykonywany z naruszeniem przepisów o okresowych ograniczeniach ruchu pojazdów na drogach lub zakazie ruchu niektórych ich rodzajów – bezzasadny jest też zarzut wadliwego zastosowania art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz l.p. 13.2 załącznika do tej ustawy. Z tych wszystkich skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw –podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.