I OSK 1985/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 338/11 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Z. S. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lipa 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 338/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 11 lutego 1991 r. Z. S. złożyła w Urzędzie Miejskim w Grudziądzu wniosek o przyznanie jej rekompensaty za mienie pozostawione przez F. J. s. M. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J., powiat [...], woj. [...], obecnie Republika Białorusi. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił potwierdzenia na rzecz wnioskodawczyni prawa do rekompensaty wskazując, że były właściciel nieruchomości przybył na obecne terytorium RP w marcu 1959 r., a więc na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, która to umowa nie zawierała postanowień, w których Polska przyjmowałaby na siebie obowiązek jakiejkolwiek rekompensaty dla osób repatriowanych na jej podstawie. W tej sytuacji strona postępowania powinna przedstawić szczególne okoliczności, które uniemożliwiły przyjazd w terminie wcześniejszym. Analiza zgromadzonych akt wskazuje jednak, że brak jest dokumentów, które dowodziłyby zmuszenia byłego właściciela do opuszczenia byłych terenów RP i były świadectwem prześladowań, represji itp. Organ uznał, że fakt repatriowania w trybie powołanej umowy z dnia 25 marca 1957 r. może mieścić się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), jednak pozostawienie nieruchomości musi wiązać się z przymusem pozostającym w bezpośrednim związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., czego w niniejszej sprawie zabrakło. W odwołaniu Z. S. zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Według odwołującej się, naruszenie prawa materialnego ma charakter nieuprawnionej wykładni zwężającej wyrażonej w decyzji organu pierwszej instancji, ograniczającej krąg podmiotów uprawnionych do rekompensaty. Kluczowe znaczenie ma interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 stwierdzającego, że przepisy ust. 1 stosuje się do także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem odwołującej się, przymus może mieć różny charakter, w tym także ekonomiczny. Wywłaszczenie ziemi, w sposób oczywisty należy zaś zakwalifikować jako przymus ekonomiczny. Skarżąca dalej argumentowała, że w sprzeczności z tym pozostaje fakt wskazania w zaskarżonej decyzji możliwych rodzajów przymusu, w tym uznanie jako okoliczności przymusowego wyjazdu z ZSRR przyczyny ekonomicznej oraz jednoczesne odmówienie takiego charakteru wywłaszczeniu ziemi i włączeniu jej do kołchozu. Naruszenie art. 75 § 2 K.p.a. polega na tym, że odmówiono mocy dowodowej oświadczeniu strony. W przypadku art. 1 ust. 2 nie zawężono środków dowodowych do dowodów z dokumentu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. do utraty prawa własności nieruchomości musi dojść w wyniku wypędzenia, opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub na skutek innych okoliczności związanych z wojną. Nie można zatem wydać decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy wnioskodawca lub jego spadkodawca był właścicielem nieruchomości w dniu 1 września 1939 r., a przed repatriacją doszło do jej zbycia lub nastąpiła utrata własności w wyniku innych okoliczności, niż wskazane w art. 1 ust. 1-2 ustawy. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ wskazał, że trudno uznać składniki mienia objętego nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione". Z akt sprawy wynika, że w momencie opuszczania byłego terytorium RP F. J. nie przysługiwało prawo własności nieruchomości położonych w miejscowości J., w związku z czym nie można wydać na rzecz jego następców prawnych decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Odnosząc się do kwestii "przymusu" organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty, jak również wyjaśnienia wnioskodawczyni, nie wskazują na przymusowy charakter opuszczenia terytorium RP, bowiem nie były wynikiem represji wobec ojca skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. zarzuciła, że nie jest prawdą, iż w dniu opuszczania byłego terytorium RP F. J. nie przysługiwało prawo własności nieruchomości w związku z przeprowadzoną wcześniej nacjonalizacją składników mienia. W sprawie wykazano bowiem, że w 1959 r., w trakcie repatriacji, ojciec skarżącej był właścicielem około 0,36 ha ziemi, domu, chlewu oraz łaźni. Powyższe wprost stanowi przesłankę uzasadniającą uznanie powyższych składników mienia za "nieruchomości pozostawione" w wyniku opuszczenia byłego terytorium RP. Zdaniem skarżącej, uznanie nacjonalizacji mienia bez odszkodowania za prawne pozbycie się własności jest niedopuszczalne w kontekście fundamentalnych zasad prawa i współżycia społecznego. Wywłaszczenie ziemi, w sposób oczywisty należy zakwalifikować jako przymus ekonomiczny. Skarżąca zaakcentowała, że zgodnie z art. 7 ust. 1-2 ustawy, wyłącznie brak spełnienia wymogów określonych w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1-2, stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji. Na podstawie akt ustalił, że F. J. powrócił do Polski dnia 25 marca 1959 r. w ramach akcji repatriacyjnej ( karta repatriacyjna nr [...] ), której podstawą prawną była umowa międzynarodowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Umowa ta w art. 8 przewidywała, że osoby wyjeżdżające ze Związku Radzieckiego mogły wywieźć należące do nich mienie osobistego użytku i przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, mogły też rozporządzić mieniem według swego uznania, na przykład poprzez zbycie nieruchomości (należących do nich domów, budynków), jak również mogły wpłacać swoje środki pieniężne do Państwowego Banku ZSRR ze zleceniem przekazania ich na swój rachunek w Narodowym Banku Polskim. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro umowa ta stwarzała formalnie repatriantom możliwość rozporządzenia imieniem i nie zawierała zobowiązania Państwa Polskiego do wypłaty im ekwiwalentu, to nie została ona objęta dyspozycją art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.). Nie wymieniał jej przepis art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.), ani też nie wskazywał jej art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39), które to ustawy poprzednio regulowały problematykę tzw. mienia zabużańskiego. Z tego samego powodu umowa ta również nie została wymieniona w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o prawie do rekompensaty. Biorąc zatem pod uwagę, że umowa ta nie mieści się w katalogu umów i układów enumeratywnie wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie jedynie przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowiący o tym, że przepis art. 1 ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, fakt repatriowania w trybie powołanej umowy z dnia 25 marca 1957 r. może mieścić się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Analizując przesłanki wynikające z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie precyzuje, co należy uważać za wspomniane w nim "zmuszanie". Trzeba zatem, zdaniem Sądu, uznać, że przymus, pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej, może mieć różny charakter (np. przymus bezpośredni, ekonomiczny, uzasadniona obawa o własne lub najbliższych zdrowie i życie itp.). Nadto, przymus ten musi pozostawać w bezpośrednim i adekwatnym związku przyczynowo-skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Sąd podkreślił, że konkretna przyczyna, skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących, jak np. deportacje ludności polskiej, aresztowania, zsyłka na Syberię, czy pobór do wojska. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że nie wszystkie repatriacje, w tym mające miejsce po zakończeniu II wojny światowej, mieszczą się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przyjęcie innej koncepcji czyniłoby obecność przepisu o takiej treści całkowicie zbędnym. Należy więc odróżnić zdarzenia, będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 ustawy, od tych zdarzeń, na które wojna miała wpływ jedynie pośredni. Z akt sprawy, według Sądu, nie wynika aby taka przymusowa sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wręcz przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przyczyną repatriacji F. J. były: patriotyzm, chęć kształcenia dzieci, poczucie dyskryminacji z uwagi na kultywowanie wyznania rzymsko-katolickiego, zabranie ziemi do kołchozu związane z postępującą kolektywizacją i spełnienie przez F. J. podstawowej przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty tj. pozostawienia poza obecnym obszarem Państwa Polskiego mienia nieruchomego. Brak w aktach sprawy dowodów, które dowodziłyby zmuszenia do opuszczenia byłych terenów RP i były świadectwem prześladowań czy represji. Przed repatriacją rodzina F. J. pozostawiła we wsi J. działkę ziemi o powierzchni 0,36 ha, dom i chlew zbudowane do roku 1944 oraz łaźnię zbudowaną do 1918 roku. Pozostałe składniki majątku zostały wcielone do kołchozu "[...]", do którego rodzina F. J. wstąpiła 16 października 1949 roku. Podstawą tych ustaleń były zeznania świadków i stron oraz zaświadczenie archiwalne z dnia 29 kwietnia 2009 r., znak [...], wydane przez Dyrektora Urzędu Archiwum Państwowego województwa [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, fakt późniejszego opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez F. J. w 1959 r. nie pozostaje w związku przyczynowym z okolicznościami wynikającymi bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r. Z tego powodu należało odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie została spełniona podstawowa przesłanka prawa do rekompensaty tj. opuszczenie byłego terytorium Polski na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Włączenie mienia do kołchozu ma drugorzędne znaczenie, gdyż nie została spełniona podstawowa przesłanka dopuszczalności przyznania rekompensaty. Skargę kasacyjną wniosła Z. S. Zaskarżyła wyrok w całości zarzucając: Naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, oraz okolicznościom powszechnie znanym, iż powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem ojciec wnioskodawczyni nie był zmuszony do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Mając na względzie przytoczone wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniosła o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie 2. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. 3. Zasądzenie od organu administracji publicznej – Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa. Wniósł o: - oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia przepisami obowiązującego prawa; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Rozważania dotyczyć będą zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Analiza nie może odnosić się do innych, niepowołanych wprost przepisów prawa materialnego, których naruszenie zasygnalizowane zostało przez wnoszącą kasację stwierdzeniem: "w szczególności". Użycie w podstawie skargi kasacyjnej takiego zwrotu "w szczególności" uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów. Zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. W orzecznictwie wielokrotnie zauważono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 176 P.p.s.a., warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera stwierdzenia zmuszające do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, uściślania, czy uzupełniania podstaw kasacji (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 421/04; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 656/04; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 133/12 – treść powołanych orzeczeń dostępna [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Analizę zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, rozpocząć trzeba od uwagi, że w myśl art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Sformułowany w podstawie kasacji opis naruszenia jako "błędne przyjęcie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, oraz okolicznościom powszechnie znanym, iż powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem ojciec wnioskodawczyni nie był zmuszony do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r." nawiązuje do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym od razu stwierdzić należy, że zarzut niezastosowania przepisu art. 1 ust. 2 nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji zastosowały do ustalonego stanu faktycznego hipotezę art. 1 ust. 2. Przecież przepis art. 1 ust. 1 ustawy w ogóle nie wchodził w grę. Umowa z dnia 25 marca 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej nie została wymieniona w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy. Jak stanowi natomiast art. 1 ust. 2, przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie badano, czy w odniesieniu do poprzednika prawnego skarżącej zachodziły przesłanki art. 1 ust. 2. Ocena organów i Sądu, że wymogi materialne przyznania prawa do rekompensaty określone w art. 1 ust. 2 nie zostały spełnione, nie oznacza, że przepis ten nie został zastosowany. Brak przesłanek po stronie ojca skarżącej skutkował natomiast oceną o niezastosowaniu dyspozycji przepisu art. 1 ust. 1, czyli odmowie przyznania prawa do rekompensaty. Stanowisko to było trafne. Podkreślić trzeba, że skarżąca nie podważyła stanu faktycznego ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji. Nawiązanie w materialnej podstawie kasacji do zmuszenia ojca wnioskodawczyni do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie oznacza, że w ten sposób można zakwestionować odmienny w tym względzie stan faktyczny ustalony przez Sąd. Jest to możliwe tylko w razie sformułowania procesowej podstawy kasacji kwestionującej ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niezależnie od tego wymaga podkreślenia takie rozumienie art. 1 ust. 2 ustawy, według którego zaistnienie przesłanek sformułowanych w tym przepisie powinno być zbadane indywidualnie w odniesieniu do każdego przypadku opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O ile każdy przypadek opuszczenia tego terytorium należałoby kwalifikować jako opuszczenie przymusowe, to, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przesłanka "zmuszenia", określona w art. 1 ust. 2 ustawy byłaby zbędna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 5