II GSK 108/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1056/11 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. R. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1056/11, oddalił skargę [...] na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r., [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniach 29 czerwca – 2 lipca 2010 r. [...] przystąpiła do egzaminu radcowskiego na postawie art. 361 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 – zwanej dalej jako "u.r.p."). Komisja Egzaminacyjna Nr 6 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w Warszawie (zwana dalej także jak "Komisja I stopnia") uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdziła, że [...] uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że zdająca z pierwszej części egzaminu stanowiącej zestaw pytań testowych otrzymała ocenę dobrą, z drugiej części egzaminu - ocenę dostateczną, z trzeciej części egzaminu - ocenę niedostateczną, z czwartej - ocenę dobrą oraz z piątej - ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 u.r.p., Komisja ustaliła, iż zdająca uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Egzaminatorzy sprawdzający pracę zdającej z części trzeciej egzaminu (prawo cywilne), dokonując oceny apelacji sporządzonej przez egzaminowaną, wskazali, że w zakresie zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji zdająca nie dokonała prawidłowej oceny umowy łączącej strony, gdyż przyjęła koncepcję umowy przedwstępnej i zaskarżyła oddalenie powództwa w zakresie kosztów kredytu oraz ulgi, a zatem zgłosiła żądanie tylko w granicach "ujemnego interesu umownego" bez powołania się na prawidłową podstawę odpowiedzialności pozwanego (art. 471 kc.). Oceniająca pracę stwierdziła także, że rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Apelacja jest zbyt zachowawcza, a jednocześnie zaskarżono nieudowodnioną ulgę. Sąd II instancji nie jest związany zarzutami naruszenia prawa materialnego, ale brak zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 232 – 233 kpc.) spowoduje nieskuteczność apelacji, co jest niekorzystne dla powodów, podobnie jak niezgłoszenie wszystkich uzasadnionych w stanie sprawy roszczeń. Podniesiono również, że w apelacji brak jest zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa procesowego, w zarzutach materialnych brak jest powołania się na przepisy art. 471 kc., art. 361 kc., art. 65 § 2 kc., art. 389 kc., art. 391 kc. Dokonano także nieprawidłowej oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego (casusu). W świetle tak stwierdzonych uchybień, egzaminatorzy ocenili pracę na ocenę niedostateczną. Od tej uchwały na podstawie art. 368 ust. 1 u.r.p. [...] (zwana dalej także “skarżącą") wniosła odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego zwana dalej jako "Komisja II stopnia"), domagając się uchylenia uchwały nr [...] i orzeczenia w przedmiocie uzyskania pozytywnej oceny z egzaminu radcowskiego. Skarżąca, odnosząc się do zadania z prawa cywilnego stwierdziła, że sporządzona przez nią apelacja jest poprawna pod względem formalnym, a z punktu widzenia akt będących podstawą opracowania zadania, strony łączyła umowa przedwstępna o tzw. słabszym skutku. Za wystarczającą podstawę zarzutu materialnego w przedmiotowej sprawie należało uznać art. 390 kc. W ocenie skarżącej uzasadnione było dochodzenie na rzecz powodów odszkodowania w ramach tzw. ujemnego interesu umownego, w którego zakres wchodzą rzeczywiste straty oraz utracone korzyści, ale w węższym zakresie. Zaskarżoną uchwałą z dnia 23 lutego 2011 r. Komisja II stopnia, działając na podstawie art. 368 ust. 1, 9 i 12 u.r.p. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po ponownej analizie i ocenie pracy skarżącej z części piątej egzaminu, zaistniały podstawy do podwyższenia oceny z tej części egzaminu. Jednocześnie Komisja II stopnia wskazała, że mankamenty sporządzonej przez nią pracy w części trzeciej egzaminu, tj. z prawa cywilnego są na tyle istotne, że nie pozwalały na uznanie, iż skarżąca wykazała się wystarczającą wiedzą prawniczą i umiejętnością jej stosowania, niezbędną do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zdaniem Komisji II stopnia, nie może budzić wątpliwości fakt, że w stanie faktycznym przedstawionym w kazusie egzaminacyjnym należało wnieść apelację od wyroku Sądu Okręgowego, opartą na prawidłowo skonstruowanych zarzutach (w tym wypadku naruszenia prawa materialnego), gdyż tylko wówczas interes powodów zostałby należycie zabezpieczony. Zdająca błędnie zaskarżyła rozstrzygnięcie, co do kwoty 15.000 złotych tytułem utraconej ulgi podatkowej w związku z niezawarciem umowy rozporządzającej prawem własności lokalu. Roszczenie to nie zostało wykazane (udowodnione) przez powodów przed sądem I instancji, a żadne nowe dowody na tą okoliczność nie zostały powołane w apelacji. Uzasadnienie przedstawione w apelacji, a dotyczące utraconej ulgi podatkowej, jest niespójne i lakoniczne, tak więc stanowisko skarżącej w tym zakresie jest nietrafne. Zakwalifikowanie przez zdającą umowy jako przedwstępnej, doprowadzić ją mogło do wniosku, że jeżeli strona zobowiązana do zawarcia umowy przyrzeczonej uchyla się od jej zawarcia, druga strona może żądać naprawienia szkody, którą poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy przyrzeczonej w zakresie tzw. ujemnego interesu umownego. Komisja II stopnia stwierdziła, że gdyby zdająca przyjęła istnienie umowy deweloperskiej łączącej strony, a nie przedwstępnej, to ilość i ciężar zarzutów naruszenia przez sąd I instancji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego byłby większy (z uwagi chociażby na zastosowanie art. 471 kc. i ogólne zasady ponoszenia odpowiedzialności przez dłużnika za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania). Przyjęcie koncepcji umowy przedwstępnej również nie wykluczało, jak podano, podjęcia polemiki jurydycznej z ustaleniami sądu I instancji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżącą wniosła o uchylenie uchwały Komisji II stopnia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Jak wskazał Sąd I instancji z uzasadnienia uchwały Komisji II stopnia wynika, że zgromadzone w sprawie dowody zostały poddane wszechstronnej analizie i ocenie. Potwierdza to także częściowe przychylenie się do zarzutów odwoławczych i uwzględnienie jej argumentacji, że apelację, będącą przedmiotem zadania egzaminacyjnego, można było wywieść również z umowy przedwstępnej oraz, co warte podkreślenia, uwzględnienie tych zarzutów sformułowanych co do oceny z części piątej egzaminu radcowskiego (prawa administracyjnego). Również przywołana argumentacja prawna, która jest integralną częścią uzasadnienia nie budziła jakichkolwiek wątpliwości Sądu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie wymagane przez przepisy prawa, tj. art. 107 § 3 k.p.a. elementy, pozwalające na zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia. Według Sądu I instancji zaskarżona uchwała w pełni realizuje zasadę działania organów w sposób mający na względzie interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli oraz pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszeń prawa materialnego, wskazanych przez skarżącą, a zwłaszcza błędnego zastosowania przez Komisję II stopnia kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p. W tym kontekście Sąd wskazał, że sporządzając apelację skarżąca wybrała jedną z możliwych, lecz mniej korzystną dla swoich klientów kwalifikację umowy będącej podstawą powództwa. Co jednak najistotniejsze, a na co wskazała Komisja II stopnia, które to stanowisko Sąd I instancji w pełni zaakceptował, przyjmując za zdającą, że strony łączyła umowa przedwstępna, to w takim wypadku egzaminowana winna rozważyć interes reprezentowanej strony i zdecydować o podstawach (lub ich braku) w dochodzeniu zasądzenia na rzecz powodów kwoty 150 tys. złotych wyrażających się w różnicy wartości lokalu – czego zdająca nie uczyniła. Ponieważ skarżąca zarzuciła także "brak niezależnej, obiektywnej oceny" z zakresu prawa cywilnego, Sąd I instancji przypomniał, że każda uchwała w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest decyzją administracyjną, wydaną w warunkach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oznacza, iż komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia. Wybór danego rozwiązania, które jest równowartościowe prawnie wobec innych dopuszczalnych przez ustawę, nie jest oczywiście dowolny i swobodny. Natomiast sama okoliczność różnicowania ocen wystawianych przez egzaminatorów oraz poszczególne komisje egzaminacyjne na terenie całego kraju, jak również rodzaju i "siły" przedstawionej przez nich argumentacji jest i będzie rzeczą naturalną albowiem nie jest możliwe ustalenie idealnych kryteriów ocen. Te naturalne różnice zostały uwzględnione przez ustawę o radcach prawnych - w art. 364 ust. 9 i 10, gdzie przyjęty jest stosowny system punktacji i dokonywania tych ocen. Zdaniem Sądu kryterium oceny prac sporządzanych w trakcie egzaminu radcowskiego wymienione zostały wyczerpująco w art. 364 ust. 1 i art. 363 ust. 2 u.r.p., zaś tzw. opis istotnych zagadnień jest jedynie instrumentem pomocniczym, o charakterze wewnętrznym, który ma ułatwić ocenę egzaminatorom, zaś komisji weryfikację tejże oceny. WSA podkreślił, że każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego – ustawy o radcach prawnych – wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie. Dlatego też Sąd I instancji uznał jako oczywiście bezpodstawny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równego traktowania w związku z "różną" oceną poszczególnych komisji egzaminacyjnych tego samego zadania egzaminacyjnego. Sąd I instancji analizując zarzuty skarżącej, nie dopatrzył się także przekroczenia tzw. luzu administracyjnego w ocenie jej pracy przez egzaminatorów oraz organ odwoławczy, a także – na tym tle – jej słusznego interesu. II Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, skarżąca na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) art. 364 ust. 10 i art. 365 ust. 2 u.r.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ww. przepisy uprawniają egzaminatorów do swobody oceny prac zdających bez obowiązku stosowania jednolitych zasad i kryteriów, podczas gdy ww. przepisy określają kryteria oceny prac z egzaminu radcowskiego jak również skalę tych ocen, wskutek czego przy ocenianiu pracy skarżącej z części trzeciej egzaminu radcowskiego z zakresu prawa cywilnego w sposób jednoznaczny przekroczone zostały granice uznania administracyjnego oraz nie stosowano jednolitych kryteriów oceniania; b) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 364 ust. 10 i art. 365 ust. 2 u.r.p. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż przepisy prawa nie nakładają na egzaminatorów obowiązku wypracowania jednolitych zasad i kryteriów wystawiania ocen, zaś okoliczność różnicowania ocen przez poszczególnych egzaminatorów i komisje jest rzeczą naturalną, akceptując tym samym sytuację, gdy różnym osobom w tej samej sytuacji (praca oparta na tych samych założeniach i z tą samą wartością przedmiotu zaskarżenia) wystawiane są diametralnie różne oceny. II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. a) art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z akt [...], w tym z uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego zawnioskowanego w piśmie z dnia 28 czerwca 2011 r., w sytuacji gdy było to niezbędne do udowodnienia okoliczności niejednolitego stosowania zawartych w u.r.p. kryteriów oceny prac z zakresu prawa cywilnego przez Komisję Egzaminacyjną II Stopnia, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji oddaleniem skargi; b) art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.107 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę błędnych ustaleń stanu faktycznego, tj. przyjęcie, iż skarżąca wybrała jedną z możliwych, lecz mniej korzystną dla swoich klientów kwalifikację umowy; c) art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku pominięcia dowodu z akt [...], w sytuacji, gdy dowód ten jednoznacznie wskazywał na niestosowanie przez Komisję niejednolitych zasad i kryteriów ocen w stosunku do zdających; d) art. 3 § 1 i 2, art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli uchwały Komisji II stopnia, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art.8, art. 77, art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi stojąc na straży praworządności powinno się dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokonując ostatecznej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. Argumentację na poparcie zarzutów [...] przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (at. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, sądowoadministracyjna kontrola uchwał komisji egzaminacyjnych ustalających wynik egzaminu radcowskiego, dokonywana w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako p.u.s.a.) pod względem zgodności z prawem, sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach, tj.: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. m. in. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I GSK 1421/05). Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu (por. m. in. wyrok WSA w W-wie z19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 187/07). Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie II d) petitum skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu powyższych zasad i kryteriów. W szczególności Sąd I instancji skontrolował prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jej zgodność z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym celu w szczególności poddał wnikliwej analizie uzasadnienie zaskarżonej uchwały, która pozwoliła na prześledzenie etapu oceny dowodów, toku rozumowania i wreszcie wnioskowania Komisji II stopnia. Nietrafne są zarzuty, że nie rozważono wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że zaskarżona uchwała Komisji II stopnia w pełni realizuje zasadę działania organów w sposób mający na względzie interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli oraz pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa. W tym miejscu podnieść należy, że rozstrzygnięcie organu, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, choć rozbieżne z interesem strony, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (art. 107 k.p.a.) oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Chybione są zarzuty skarżącej, że Sąd I instancji powinien był w trakcie kontroli legalności zaskarżonej uchwały mieć na względzie stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia zajęte w sprawach o podobnych stanach faktycznych. Skarżącej chodziło o niedopuszczeniu dowodu z akt [...], w tym uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego zawnioskowanego w piśmie z dnia 23 czerwca 2011 r. Okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu ocen pozytywnych w innych postępowaniach dotyczących wyników z egzaminu radcowskiego innym osobom nie są okolicznościami, które powinny czy też mogły być badane w konkretnej sprawie. Kontrola działalności administracji publicznej może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretny indywidualny akt administracyjny. Uwzględnienie przez sąd administracyjny przy tego rodzaju kontroli legalności rozstrzygnięć wydanych w innych sprawach, nawet o zbliżonym stanie faktycznym ze wskazaniem identycznej podstawy prawnej oznaczałoby, że sąd dokonałby oceny działalności administracji publicznej w szerszym zakresie aniżeli ta do jakiej był upoważniony. Z przyczyn wyżej wskazanych za niezasadny należało także uznać zarzut sformułowany w pkt II a) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, iż nie uwzględnił wniosków skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci uchwał Komisji II stopnia wydanych w sprawach dotyczących innych osób. Nietrafny jest również zarzut sformułowany w punkcie II c) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt `1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku pominięcia dowodu z akt [...], w sytuacji gdy dowód ten jednoznacznie wskazywał na niestosowanie przez Komisję jednolitych zasad i kryteriów ocen w stosunku do zdających. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art.141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Sąd I instancji zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że każda z rozpoznawanych spraw ma charakter indywidualny, zaś indywidualizm każdej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Nie można także uwzględnić zarzutu skarżącej co do utrzymania wystawionej oceny niedostatecznej z trzeciej części egzaminu radcowskiego w sytuacji, gdy w skali całego kraju powszechne były przypadki pozytywnego oceniania przez poszczególne komisje egzaminacyjne prac, w których przyjęte założenia były tożsame z założeniami sporządzonej przez skarżącą apelacji". Jak już bowiem podniesiono wcześniej, każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego – ustawy o radcach prawnych – wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie" (s. 11 uzasadnienia). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się do naruszenia art. 364 ust. 10 oraz art. 365 ust 2 u.r.p. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż przepisy prawa nie nakładają na egzaminatorów obowiązku wypracowania jednolitych zasad i kryteriów wystawiania ocen, zaś okoliczność różnicowania ocen przez poszczególnych egzaminatorów i komisje jest rzeczą naturalną i wskutek tego różnym osobom w tej samej sytuacji wystawiane są diametralnie różne oceny. Zgodnie z art. 364 ust.10 u.r.p. egzaminatorzy dokonują oceny za część drugą do piątej egzaminu radcowskiego przy zastosowaniu następującej skali ocen: 1) celująca (6), 2) bardzo dobra (5), 3) dobra (4), 4) dostateczna (3), 2) ocena negatywna – niedostateczna (2). W myśl art. 365 ust 2 u.r.p. oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego. Ostateczną ocenę z pracy pisemnej danego zadania z części drugiej do piątej egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. W myśl art. 366 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organu w zakresie uchybień pracy skarżącej w zadaniu z prawa cywilnego, iż mankamenty rozwiązania zaproponowanego przez skarżącą są na tyle istotne, że nie pozwalały na wystawienie oceny pozytywnej za tę część egzaminu. Skoro zdanie egzaminu radcowskiego ma uprawniać do wykonywania zawodu, sposób rozwiązania przyjęty przez egzaminowanego powinien odpowiadać wymogom przepisów prawa, aby mógł funkcjonować w obrocie prawnym jako środek skuteczny, możliwie najlepiej zabezpieczając interesy strony reprezentowanej zgodnie z treścią zadania egzaminacyjnego. Z tej też przyczyny ocenie egzaminatorów oraz Komisji II stopnia podlegają wszystkie bez wyjątku elementy pracy zdających. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, iż skarżąca wybrała jedną z możliwych, lecz mniej korzystną dla swoich klientów kwalifikację umowy będącej podstawą powództwa, a mianowicie kwalifikację jako umowy przedwstępnej, nie zaś jako umowy deweloperskiej. Skoro skarżąca przyjęła, że strony łączyła umowa przedwstępna, to w takim wypadku egzaminowana powinna rozważyć interes reprezentowanej strony i zdecydować o podstawach (lub ich braku) w dochodzeniu zasądzenia na rzecz powodów kwoty 150 tys. złotych wyrażających się w różnicy wartości lokalu – czego skarżąca nie uczyniła. Skarżąca błędnie zaskarżyła rozstrzygnięcie co do kwoty jedynie 15.000 złotych tytułem utraconej ulgi podatkowej w związku z niezawarciem umowy rozporządzającej prawem własności lokalu. Roszczenie to nie zostało wykazane (udowodnione) przez powodów przed sądem I instancji, a żadne nowe dowody na tę okoliczność nie zostały powołane w apelacji. Uzasadnienie przedstawione przez skarżącą w apelacji, a dotyczące utraconej ulgi podatkowej zostało uznane za niespójne i lakoniczne, natomiast stanowisko skarżącej w tym zakresie jako nietrafne. Wymaga podkreślenia – co trafnie wskazał Sąd I instancji, jak i Komisja Odwoławcza – iż przyjęcie koncepcji umowy deweloperskiej dawało szersze możliwości zabezpieczenia interesu powodów, niż przy umowie przedwstępnej. Przy umowie deweloperskiej można było bowiem domagać się pełnego odszkodowania zarówno w zakresie rzeczywistych strat, jak i utraconych korzyści (art. 471 i 474 kc.), jak również podnieść zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 394 kc. poprzez uznanie, iż roszczenie o zwrot zadatku uległo przedawnieniu z upływem roku. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji i organu, że z okoliczności, że umowa łącząca strony zawiera pewne postanowienia charakterystyczne dla umowy przedwstępnej, nie można wyciągać niekorzystnego dla reprezentowanej strony wniosku o ograniczeniu obowiązku naprawienia szkody wynikającej z niewykonania zobowiązania jedynie do tzw. ujemnego interesu umownego. Odpowiednio przeprowadzona argumentacja prawna pozwalałaby na podważenie stanowiska sądu okręgowego oddalającego roszczenie powodów wyrażające się w różnicy cen lokalu, nawet w sytuacji przyjęcia założenia, że strony zawarły umowę przedwstępną. Nietrafne są również zarzuty skarżącej dotyczące obowiązku stosowania przez egzaminatorów jednolitych zasad i kryteriów w zakresie oceny prac, co wynika zdaniem skarżącej z art. 364 ust. 10 i art. 365 ust. 2 u.r.p. Przepisy ustawy o radcach prawnych nie nakładają na egzaminatorów obowiązku wypracowania jednolitych zasad i kryteriów wystawiania ocen. Kryteria oceny prac sporządzanych w trakcie egzaminu radcowskiego wymienione zostały wyczerpująco w ustawie o radcach prawnych w art. 364 ust. 1, ust. 10 i art. 365 ust. 2, pomocniczym zaś instrumentem o charakterze wewnętrznym jest tzw. opis istotnych zagadnień, który egzaminatorom ułatwia ocenę, zaś komisjom jej weryfikację. Opisowi temu nie został jednakże przyznany przez ustawodawcę żaden walor normatywny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 364). Wybór danego rozwiązania, które jest równowartościowe prawnie wobec innych dopuszczalnych przez ustawę, nie jest jednocześnie zupełnie dowolny i swobodny. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że ocena pracy skarżącej z prawa cywilnego, została dokonana przez pryzmat wymagań określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p. oraz art. 364 ust. 10 u.r.p., uzasadniona została w sposób jasny i wyczerpujący. Należy podkreślić, że nie narusza ona zasad swobodnej oceny. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Komisja Odwoławcza wykazała, że zaproponowane przez stronę skarżącą sposoby rozwiązania spornej części egzaminu zawierają na tyle istotne uchybienia, iż praca ta nie mogła być oceniona pozytywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez organ, a zaakceptowana przez Sąd I instancji, nie nosi znamion dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równego traktowania w związku z odmienną oceną poszczególnych komisji egzaminacyjnych tego samego zadania egzaminacyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak trafnie stwierdził Sąd I instancji - postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu. Organy te w żadnym stopniu nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze, w tym także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.